长江水系航运经济论

 潘绍龙

长江，横贯中华大地，日夜奔腾不息，它同黄河一样，同是中华民族的摇篮，是中华文化的发祥地。

长江水系横贯东西、沟通南北、通江达海，与东部沿海共同构成我国“Ｔ”字型的经济发展主轴线，是我国实施对外开放、东部率先发展、中部经济崛起、西部大开发和长三角区域经济一体化发展的重要依托。长江水系航运经济的不断发展，为长江流域国民经济可持续性发展以及人、财、物和商品流通提供了得天独厚的地理条件和交通条件。在新历史条件下，如何全面、正确地认识长江水系航运经济的客观现实，更好地完善和发挥长江水系航运经济的固有的优势，是新时期赋予我们的历史任务。

第一节 长江水系航运经济在国民经济发展中的重要地位不可替代

长江是我国第一大河，在世界上排在非洲尼罗河、南美洲亚马逊河之后，列第三位。干流流经七省二市，是我国唯一贯穿东、中、西部的水路交通大通道，主要支流沟通了长江南北地区，其巨大的运能资源和重要的战略地位是其他运输方式和区域不可替代的。“十五”以来，长江航运持续快速发展，货运量、周转量及港口吞吐量保持了两位数的年均增长率，发展势头十分强劲，超过美国的密西西比河和欧洲的莱茵河，成为目前世界上内河运输最繁忙、运量最大的通航河流。长江水运有力地促进了沿江产业带的形成。据统计，沿长江37个地级以上城市土地面积占七省二市的23%，人口占40%，GDP占了60%，外贸进出口额更是占到93%，初步形成了沿江经济产业密集带核心区。沿江钢铁产量占全国的36%，石化产量占全国的28%，汽车产量占全国的47%，火电装机容量占全国的16%。沿江大型企业生产所需80%的铁矿石、72%的原油、83%的电煤是依靠长江水运来保障的。

经过20多年的发展，2005年，从事长江省际运输的水运企业达2000多家，民营和个体船舶经营者近10万个，直接从业人员达100万人。长江水系省际运输船舶8.1万艘、1970万载重吨，分别是1995年的1.35倍和2.3倍，船舶平均吨位达243吨，比1995年提高了74%。目前，长江干线船舶平均吨位为750吨，是1995年的2.4倍。

长江水运是流域综合运输体系的重要组成部分。2004年。长江水系水运货运量达12.6亿吨，货物周转量5053亿吨公里，长江水系完成的水运货运量占流域全社会运量的20%以上，货物周转量占60%。2006年，长江干线港口完成货物吞吐量7.8亿吨，集装箱吞吐量380万TEU。继苏州港、南京港之后，南通港成为长江干线第三个亿吨大港。

据2005年交通部官方数据表明，与国外内河水运发达的通航河流美国密西西比河和欧洲莱茵河相比，2004年，长江干线水运货运量是密西西比河干线水运货运量（4.6亿吨）的1.6倍，是莱茵河干线水运货运量（3.1亿吨）的2.3倍；长江水系货运量是密西西比河水系货运量（6.48亿吨）的1.9倍。从分河段情况来看，密西西比河运量最大的河段是巴鲁日至入海口段的货运量，达到3.95亿吨，长江干线运量最大的河段是上海段，为5.3亿吨，其次为江苏段，为4.2亿吨，均高于巴鲁日至入海口的货运量。这些数据表明，长江水系货运量已超过了美国的密西西比河和欧洲莱茵河，是目前世界上内河运输最繁忙、运量最大的通航河流。

党中央、国务院和沿江各省市一贯重视开发长江、建设长江、发展长江。随着长江水运持续快速发展，“黄金水道”在西部大开发、中部崛起、东部率先实现现代化发展战略中的作用日益增强，地位越来越重要。多年来，交通部致力于发展长江水运，长江水运基础设施建设一直是全国内河水运的重点。“九五”、“十五”期间，交通部加大了对长江水运建设的投入力量。积极发展水路运输，改善出海口航道，提高内河通航条件，建设长江黄金水道和长江三角洲高等级航道网，推进江海联运，已列入我国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要。2006年11月，长江航运发展协调领导小组第一次会议在南京召开，中央指示，要站在我国现代化建设总体战略布局的高度，精心谋划长江黄金水道建设，狠抓各项措施的落实，切实把长江水系航运能力水平提升到新的高度。交通部部长在主题发言中明确提出要抓住机遇，推进长江水系航运建设新一轮发展。会上，交通部与沿江七省二市共同签署了《“十一五”期长江黄金水道建设总体推进方案》，重点是合力实施好航道治理、港口建设、船型标准化、三峡过坝运输扩能、水运保障和干支流联动等建设工程。“十一五”期间，国家和沿江省市将进一步加大长江水系航运建设投资和政策支持力度，为加快“十一五”黄金水道建设，为实现长江水系航运经济又好又快发展描绘了一幅新的蓝图。

可以相信，在新的历史条件下，长江流域在中华民族发展的历程中，将承担更加重大的历史使命，其重要地位不可替代。

第二节 制约长江水系航运经济发展的因素

长江水系航运经济在促进我国现代化建设中的重要性毋庸置疑。对于怎样更好地利用长江水系航运经济的有利条件，更快更好地促进我国现代化建设进程，已引起各方面的高度重视和关注；同时，有利于长江水系航运经济发展的相应措施在最近几年已经得到切实的实施，收到了有目共睹的实效。但是受主客观原因的限制，我们并不能回避制约长江水系航运经济在最有利的条件下得到更全面、更健康、更持续发展的不利因素的存在。

结合客观实际，我们认为现阶段制约长江水系航运经济发展的因素主要表现在以下几个方面：

一、没有形成一个统一的并且具有高度前瞻性的发展理念

虽然沿江七省二市就如何借助长江航运的便利条件以促进当地经济发展达成了相应的共识，制订了相应的政策，并且实施了相应的举措。但是，这些共识、政策和举措更多是立足于各地的利益要求之上，并没有形成一个统一的，具有高度前瞻性的共识、政策和举措。虽然这些共识、政策和举措在得以全面实现的前提下，肯定能够促进整个长江航运经济在一定时间和一定范围内得到一定程度的发展，但是并不能最大程度地保证整个长江航运经济在长时间内得以健康稳步地发展。之所以有这种消极的观点存在，主要原因在于截至现在，就长江航运经济的发展问题，与长江航运经济相关的企业界、理论界、行政管理机关以及司法机关并没有形成一个与长江航运经济发展的现状以及可以预见的未来相适应的发展理念。

我们认为，现阶段亟待形成长江水系航运经济这样一个全新的发展理念。

所谓长江水系航运经济，是指以长江流域为地理条件，以长江水系为主要运输载体，通过跨部门和跨行政区划的协调管理，综合开发、利用和保护流域水、土、生物等自然资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，实现全流域的经济、社会和环境福利的最大化以及全流域的可持续发展的经济体系的总称。

长江水系航运经济具有以下特点：

其一，以长江干流为主，以长江支流为辅，涵盖整个长江流域的特殊经济体系。

长江干流横贯东西，长江支流涵盖南北。特殊的流域特点决定了长江水系能够非常便捷地将全流域不同地区不同形式的经济体系紧密地联系在一起，并且以整个水系为纽带，不同地区不同形式的经济体系之间互相弥补，互相促进，共同依托长江水系这一有利资源，最大程度地实现共同发展共同进步的目标。

其二，以长江水系航运业的发展为纽带，实现长江流域的经济、社会和环境福利的可持续性发展。

水运业可产生综合社会效益。综合社会效益是指水运业发展对促进地区繁荣的巨大推动作用。它包括：由水运业的发展提高了当地的运送能力、资源开发、商品交流而带来的经济结构的变化和经济的迅速发展；由水运业发展吸引了投资而带来的地区的繁荣；由水运业的发展吸引了投资而带来的当地税收的增加；由水运业的发展吸引了投资而使腹地或是周边地区地价的大幅上升；由增加就业而使社会稳定并吸引外来人口而带来的地区发展；由水运业的发展密切了地区与外界的联系而带来的文化、习俗、观念等方面的变化。这部分效益一般是难以量化的，但却对地区的发展具有其他部门不可替代的深远影响。

其三，以实现长江水系航运经济协调发展为目标，打破部门和行政区划的限制。

长江水系的自然流态，决定了长江航运经济的发展必须以协调发展为最终目的。通过航运业的不断发展，进而促进物流业的不断发展，而物流业的不断发展同时也促进矿产资源开发以及其他加工产业的同步发展。这是一条良性的发展链条，而客观存在的各种地方保护主义、本位主义和画地为牢、划段为治的管理模式，将会严重阻碍这一发展模式的进一步协调，进而成为长江水系航运经济可持续性发展的桎梏。所以，打破部门和行政区划的限制，是长江水系航运经济发展的必然要求。

其四，发展干支直达、江海直达和海江直达的运输模式，加快全流域经济的对外开放。

对长江水系航运经济发展有着深刻影响的长江航道和各种形式的水利设施虽然在一定程度上制约了长江航运的发展，但是这并不影响长江航运“通江达海”这一得天独厚的天然优势。随着长江水系航运法制建设的不断完善，长江流域航道条件的不断改善，以及各种形式的更加科学、更加进步的运输模式的广泛运用，干支直达、江海直达和海江直达将更加便捷，更加频繁。日益发展的长江水系航运事业，最终使全流域经济的对外开放成为可能。

长江水系航运经济这一理念的提出有其必然性。

首先，国民经济的发展，基础设施的完善在其中起着非常重要的作用，而交通设施的完善对于国民经济的发展更是起着举足轻重的作用。长江水系的航运能力和便捷程度，是其他运输方式不能替代的。改革开放以来，以船舶运输作为龙头的运输方式得以不断发展，为其他经济形式提供了进一步发展的优势条件。

其次，随着国民经济的不断发展，不同的经济形式虽然趋向于更加专业，更加独立，但是，不同经济形式之间的物质交流和信息交流却更加紧密更加频繁，而长江水系航运事业的发展，为不同经济形式之间的物资交流和信息交流提供了最为方便和快捷的条件。

第三，随着长江水系航运经济的不断发展，各种形式的纠纷和矛盾将不断涌现，而这些纠纷和矛盾将会在一定程度上制约长江水系航运经济的发展，所以，建立和完善现有的行政管理模式是避免这些纠纷和矛盾出现的最大保证。

第四，既然长江水系航运经济有其特殊性，所以在其不断发展过程中出现的各类纠纷和矛盾将同样有其特殊性。怎样公平高效地解决这些业已出现并且日趋复杂的纠纷和矛盾，必须完善我们现有的司法制度。

综上，我们认为，只有确立长江水系航运经济这一发展理念，整个长江流域的航运事业以及与其有着紧密联系的各种经济形式，才能在理论上解决现阶段整个长江水系航运经济各自为政、条块分割的不正常情况，才能为长江水系航运经济的长远发展制订具有高度前瞻性的措施和政策。

二、没有建立起一个与长江水系航运经济相适应的行政管理体系

解放以来，长江水系行政管理体系经历了从无到有，从小到大的发展过程，为长江水系航运事业的发展作出了巨大的贡献。在充分肯定成绩的同时，我们也不能回避现有的行政管理体系客观存在的各种弊端。

现阶段长江水系行政管理体系具有以下特点：

（一）行政机构互不隶属

在整个长江水系中，现有的行政管理体系存在两套“班子”，其一为交通部下设的行政管理机构，主要有长江海事局、江苏海事局、长江航道局、长江通信导航局、长江船舶检验局和长江航运公安局等。其二为隶属于沿江及沿江各支流各省市地方政府的地方行政管理机构，例如，地方海事局和地方船舶检验局等。中央和地方行政管理机构在行使行政管理权利的过程中，虽然目的都是在于维护长江水系航运秩序，促进长江水系航运经济健康持续地发展，但是，在行政管理职能上却互不隶属，互不依存。前几年在中央和地方的协调下，长江干流上虽然进行了一定程度的中央和地方行政管理机构的合并和人员交流，但是，根据现实情况下看，这一举措并不彻底，并且在相当大的程度上仅仅是流于表面，非但没有从根本上消化长期存在的各种问题和矛盾，反面使原本存在的各种问题和矛盾变得更加复杂，更加尖锐。

（二）行政机关划段而治

在整个长江水系中，行政管理体系存在“中央”和地方两套“班子”的问题，是历史遗留下来的，这一体系存在的不足和弊端已为航运界普遍诟病，并引起相关部门的高度重视，亟待进一步得以改革和完善。但是，现阶段出现的同一行政机构划段而治的情况，并不是长江水系航运经济发展的需要，甚至是一种行政管理模式的倒退。在一九九九年以前，整个长江干线上至重庆兰家沱，下至江苏浏河口，船舶的航运安全管理职能由长江海事局统一行使，但是，在一九九九年以后，流经整个江苏的长江干线的航运安全管理职能则由江苏海事局统一行使。在行政关系上，长江海事局和江苏海事局互不隶属。至于长江干线以外的支流河段的船舶航运安全管理职能，仍维持由沿江及沿支流隶属于当地政府的地方海事部门行使管辖权利。从流域特点看，整个长江水系的航运安全管理职能，已经由原来的两种互不隶属的管理模式，变为现在的三种互不隶属的管理模式，各司其职，各行其是，各管一段。

（三）行政机关各自为政

受行政管理体系的限制，各区段的行政管理机关在行使行政管理职能时只对自己的上级主管部门负责，只对自己管辖范围内的航运经济负责。虽然这种管理模式存在各种各样的弊端，但我们并不能过多的提出非议，毕竟这是历史遗留下来的固疾。但是，我们不能回避的是，即使在同一区段内，不同的行政职能部门之间，在工作的协调和配合上，也并非齐心协力，互相支持，互相配合。例如，长江航务管理局是交通部的派出机构，其具体职责是协调长江干线各行政职能部门之间的工作，使下属海事机关、公安机关、通信机关、船舶检验机关和航道机关在其统一领导下，共同维护长江干线的航运秩序，促进长江航运经济正常有序地发展。但是，长江航务管理局的协调作用更多是流于层面上的，在具体事务的处理上，并没有充分发挥其应有的职能。对违章船舶的处理力度上，对违章人员的处罚力度上，对行政措施的执行力度上，各职能部门并没有做到互相协调，互相配合，切实做到整个干线“一盘棋”的理想境地。

现有的长江水系行政管理体系不可避免地会导致以下弊端：

（一）因执法主体的繁杂，导致政令形式的繁杂

不同的行政主管机关，依法行使不同的职权范围。同时，不同的行政主管机关可以在法律规定的范围之内，制订与其职能相适应的行政规章、行政命令、行政决定和规范性文件。中央直属行政主管机关执行的是交通部的有关规定，其制订的相关规定，具有全面性和系统性的特点。而地方行政主管机关则是依据地方政府主管部门的相关规定，制定与地方经济发展状况相适应的规定，这些规定具有一定的局限性和区域性的特点。由于整个长江水系由众多的互不隶属的行政机构和机关行使相应的行政管理职能，这样必然导致政出多门，各自为政的不正常情况的出现。这些客观存在的不正常情况显然不利于整个长江水系航运经济行政管理的统一。

（二）因执法尺度不同，导致相应的规范得不到全面准确地执行

改革开放以来，长江水系航运经济有了长足的发展，但是，受主客观条件制约，整个水系的经济状况在发展水平和管理水平上存在一定的差异。即使在同一区域，不同性质，不同规模的企业，在发展水平和管理水平上也存在着一定的差异。如何扶持发展水平和管理水平较差的航运企业，避免这些企业在激烈的市场竞争中不至于被淘汰，不仅是一个行政管理问题，同时也是一个社会问题。行政管理机关在行政执法过程中，既要承担行政执行者的职责，同时也要承担维护社会稳定的职责。这样，在执法过程中难免会出现执法尺度与违法违章行为不相符的不正常情况。“国营照顾集体，集体照顾个人”，这一执法标准，就是部分行政机关在执法过程因社会压力而形成的。毋庸置疑，执法尺度上的偏差，在相当大的程度上削弱了行政主管机关的行政公信力。

（三）受地方经济发展的驱使，滋生地方保护主义

整个长江水系,不同地区的航运经济发展水平和管理水平存在差异,这是不争的事实。出于发展地方经济的良好愿望，部分地方行政机关除了放宽本地区航运经济发展的管理标准和技术标准以外，更甚者，有意识地加重其他地区航运经济进入本地区的管理标准和技术标准。前几年在长江上游某地区，以经济发展落后为借口，放宽船员考试的标准，使许多不具备高级技术船员资格的船员通过合法形式取得船员适任证书。这一明显的地方保护主义行为，不仅导致船舶事故的频繁发生，而且使整个流域的船员管理标准趋于混乱，造成了恶劣的社会影响。再有，前两年在中原地区某船舶管理机关出现大量买卖船舶证书和船员证书的不正常情况，也是地方保护主义的突出表现。

（四）因行政关系上互不隶属，导致执法标准的严重冲突

这种冲突更多产生在船舶建造质量和船舶的适航性能上。前面说过，整个长江水系在行政管理上，不仅存在中央和地方两套“班子”的情况，也存在划段而治的情况。不同的职能部门在具体的权限上虽然互有重叠，但行政关系上却互不隶属，并且受地方保护主义，或者其他人为因素的影响，这一管理体系必然导致在船舶技术标准的认定上出现不同的结果。上世纪九十年代末，笔者曾遇到一起船舶建造质量纠纷，船舶建造单位所在地的船舶检验机构对建造出厂的一艘大型挖泥船进行检验后，认为该船建造质量符合船舶建造规范，进而颁发了船舶检验证书。但是，该船在作业过程中，却不能进行正常的挖砂作业，并且在短时间内因控制系统出现故障接连发生了几起海损事故。后船舶所有人委托交通部直属船舶检验机关对该船的建造质量进行重新检验，得出的结论却与以前的结论大相径庭：该船的建造质量远远达不到船舶建造规范所要求的技术标准，是一条“货真价实”的废船。船舶所有人就船舶质量问题向原地方船舶检验机构要求作出合理解释时，地方船舶检验机构却理直气壮地说，他们是依法进行船舶检验，交通部直属船舶检验机构无权否定他们以前对该船所下的结论。

（五）执法标准的差异，导致长江水系航运经济主体行政负担的增加

由于不同的行政职能部门在执法过程中，存在不同的执法标准，在导致执法不严的不正常情况的同时，也相应地增加了船舶所有人、船舶经营人以及其他与航运经济相关的经济实体的行政负担。由于船舶的航行区域并不拘限于某一区段，在多数情况下，有可能航行长江水系的大多数水域，或者江海直达。这样就有可能出现这样的情况，某船舶在长江上游被认定是适航船舶，而在长江下游则被认定为不适航船舶，在受到相应的行政处罚的同时，还必须进行就地整改。这既不利于维护行政执法的严肃性，同时，也在相当程度上增加了相关当事人的行政负担，制约了长江水系航运经济正常有序地发展。

（六）权限模糊，导致越权行政的情况时有发生

现阶段，长江水系上从事行政管理的行政职能部门主要有海事部门、航道部门、船舶检验部门、通信导航部门和水上公安部门。这些职能部门的权限虽然各不相同，但目的都在于维护长江水系航运经济正常有序地发展。由于这些职能部门在行使职权过程中，主要针对的是航运企业和其他从事长江航运的单位和个人，在船舶营运或者船舶安全管理中涉及船舶安全的各个方面，进而只有这些行政职能部门的共同行政行为才能最大程度地保护船舶航行安全，维护长江水系航运经济正常有序地发展。但是，由于涉及船舶航行安全以及长江水系航运经济秩序的因素不仅繁多，并且复杂，这样必然导致这些行政职能部门在履行行政职能的过程中，有意识地或者无意识地出现超越职权的情况发生。例如，一艘船舶沉没以后，是否需要实施强制打捞，必须认定该船的沉没是否会对其他正常航行船舶的安全形成威胁，或者对航道条件带来危害。如果从各行政职能部门的职权分工来判断，沉船是否威胁其他船舶的安全以及是否对航道条件造成不利影响，应该由航道部门作出结论。而海事部门则依据航道部门的结论，再作出是否要求船舶所有人对沉没的船舶实施强制打捞。但是，在事故处理过程中，以上应该由航道部门作出的结论，往往由海事部门作出了。至于其他超越行政权的行为，在现实中还非常普遍，在此不再一一列举。

三、没有建立一个与长江水系航运经济相适应的司法体系

长江流域面积为180万平方公里，干流和支流可通航里程为6.64万公里。在这样一个宽广的区域之内，因航运经济的不断发展，不可避免地导致许多的海事海商案件的发生。海事海商案件虽属民事案件的范畴，但是，由于具有较强的专业性，所以，必须由专门的人民法院来审理这些日益增多、日益复杂的海事海商案件，这是维护长江水系航运经济得以不断发展的司法保证，也是维护各方当事人合法权益的有效保证。1984年，出于改革开放的需要，全国人大在湖北省武汉市设立了武汉海事法院，这是当时成立的全部六家海事法院中唯一审理内河海事海商案件的专门法院。其管辖区域下起江阴鹅鼻嘴，上至重庆市江津兰家沱，受理在该区域内发生的海事侵权纠纷案件、海商合同纠纷案件以及行政案件等。1987年，最高人民法院将武汉海事法院的管辖区域作了调整，由江阴的鹅鼻嘴，下移至江苏的浏河口。2002年，最高人民法院对武汉海事法院的管辖区域作了进一步的调整，下起江苏浏河口，上至四川省宾合江门，至此，发生在整个长江干流上的海事海商以及行政等与船舶航运相关的案件全部由武汉海事法院专属管辖。此外，最高人民法院还规定，对于发生在长江支流水域的船舶碰撞案件、共同海损案件、海难救助案件和涉外海事海商等案件，也由武汉海事法院专属管辖。据此，作为我国内河唯一的专业法院，武汉海事法院的管辖区域可以说涵盖整个长江流域。

武汉海事法院自成立以来，在湖北省省委、湖北省人民政府、湖北省人大、湖北省高级人民法院和沿江各省市党委、政府、人大和各级人民法院的大力支持下，在全院干警的不懈努力下，法院各方面的工作从小到大，从无到有，不管是在案件审理上，还是在海事海商法律理论研究上，也不管是在队伍建设，还是法院基本建设上都取得了让人瞩目的成绩。但是，毋庸置疑，武汉海事法院现行的管辖模式，既存在以可发扬推广的好的一面，又存在着许多需要在日后的工作中不断加以改进和完善的不足方面。

武汉海事法院现行的管辖模式的优势主要表现在以下几个方面：

（一）有利于长江水系航运经济的司法统一

一个完整的法律体系和法律理念的形成，统一的司法结构将起着举足轻重的作用。武汉海事法院在建院二十多年的办案过程中，不仅审理了大量的海事海商和执行案件，而且通过案件的审理，将海事海商的法律理念浸润到长江水系航运经济的各个方面，对于海事海商法律规范的普及起到了非常重要的作用。同时，通过大量案件的审理，武汉海事法院也发现了现行海事海商法律制度中存在的许多有待改进和完善的问题，通过请示、调研以及典型案件的审理等多种方式，使存在的问题在一定程度上得以解决。不可否定，长江水系航运经济的法制建设不断走向全面和完善，与武汉海事法院专事长江流域的海事海商审判是分不开的。虽然长江水系航运经济法制建设在完善过程中仍存在着这样或者那样的问题和不足，但我们有充分的理由相信，武汉海事法院这种全流域统一管辖的模式将在及大程度上促进内河的司法不断走向统一。

（二）有利于打破地方保护主义

地方保护主义是影响案件公正审理的一个重要方面。多少年来，国家通过不断的努力，制订了许多的措施和政策，但仍没有完全抑制地方保护主义对案件公正审理的负面影响。武汉海事法院的上诉审法院为湖北省高级人民法院，其人事任免权由湖北省人大统一行使，与沿江各省市没有直接的关系，这样在最大程度上保持了武汉海事法院的相对独立性，避免了地方政府基于地方利益对海事法院在行使海事海商审判权方面的干涉和影响，使武汉海事法院能够以相对独立的姿态严格执行国家法律，以相对超脱的视角看待长江水系航运经济发展过程中存在的各方面问题。据了解，武汉海事法院成立二十多年来，在审理的大量海事海商案件中，没有出现因地方保护主义而导致的枉法裁判的不正常情况。这充分说明，武汉海事法院这种跨行政区划的管辖模式是打破地方保护主义，维护司法公正的一种行之有效，并且值得广泛推广的管辖模式。

（三）有利于方便当事人诉讼

由于管辖范围涵盖整个长江干线，外地当事人若到武汉起诉，肯定存在较大的困难。基于方便当事人诉讼和提高办案效率考虑，自1992年开始，武汉海事法院结合不同地区航运经济发展水平以及海事海商案件发案率等具体情况，先后在南通、南京、常熟、宜昌和重庆设立了五个派出法庭，直接受理法庭所在地发生的各类海事海商案件，并且在短时间内就地予以审结和执结。这样不仅极大地便利了当事人诉讼，同时也节省了当事人的诉讼成本，提高了办案效率。据统计，武汉海事法院建院二十多年来，在受理的全部海事海商案件中73%都是由派出法庭审理的。可以看出，武汉海事法院根据航运经济发展的区域特点设置派出法庭的这种机构设置模式，是完全可行的。

（四）有利于案件审理的公正和高效

海事海商案件相对于其他民事案件，有其独有特殊性，不仅涉及船舶运输、船舶建造、船舶操作和水文气象等专业知识，而且这类案件在法律适用上既适用一般的民事法律规定，同时也适用海商法以及国际条约、国际惯例等特殊法律制度，所以，海事海商案件的特殊性，决定了从事海事海商审判的海事法官必须具备全面扎实的与航运经济相关的各方面知识。武汉海事法院自成立以来，在审理了大量的海事海商案件的同时，也培养了大量既熟悉海事海商法律知识，又熟知与船舶航运相关的各方面技能的全能型法官。每年，武汉海事法院都根据各派出法庭的不同特点以及每位法官的不同特长，有针对性地将不同类型的法官下派到不同的派出法庭，最大程度地发挥不同法官的优势，更好地为海事海商审判工作服务。例如，江苏段涉外案件较多，法院就将外语较好的法官下派到南京、南通和常熟法庭，以保证涉外案件的高效审理；而西部河段船舶碰撞案件较为频繁，法院就将对船舶操作较为熟悉的法官下派到重庆和宜昌法庭，使这类船舶操作技术含量较大并且矛盾较为尖锐的案件能够得以即时就地解决。武汉海事法院自成立以来，从未出现向上级法院上访和缠诉等不正常情况，这与武汉海事法院领导因地制宜、量才施用的灵活举措是分不开的。

武汉海事法院现行的管辖模式存在的不足主要表现在以下几个方面：

（一）成本增加

武汉海事法院院本部位于武汉，但是下设的各个法庭都是建立在沿江相关省市，并且主要审判人员都是由武汉直接下派到各个派出法庭。这样必然导致以下几个方面的成本增加：

1.法庭基本建设的成本增加。法庭建设规模和形象直接反映国家司法机关的严肃性和权威性，所以，建设一个与海事海商审判的重要性相适应的法庭，不仅是审判工作的需要，同时也是展现法院形象，维护法律权威性的需要。1992年成立派出法庭以来，受经济条件的限制，武汉海事法院各派出法庭的办公地点要么是租借的，要么是购买相对较为简陋便宜的民房，不仅驻庭人员的工作条件和生活条件较为艰苦，同时也在一定程度上影响了办案效率和法院的对外形象。最近几年，在上级的大力支持下，在海事法院领导的不断努力下，武汉海事法院克服各方面的困难，想尽一切办法，先后在重庆、常熟和南京兴建了新的法庭，使法院的对外形象有了根本性的改观，驻庭人员的工作条件和生活条件也有了根本性的改善。但是，受资金的限制，这些新建的法庭在建设规模和现代化程度上仍与上级法院的要求存在较大的差距，有待进一步充实和完善。所以，要改变各派出法庭建设的现状，国家必须作更大的投资。

2.行政开支的增加。由于武汉海事法院审判人员是由湖北省人大任命，与各派出法庭所在地人大没有直接的组织关系，这一特点决定了驻庭审判人员除了由武汉下派以外，没有其他途径予以解决。在不断增加法庭基本建设投资的同时，驻庭人员的生活条件和生活补贴等生活待遇必须予以同时适当解决。同时，来往于各派出法庭和武汉之间的差旅费以及探亲等费用也成倍地增长。虽然其他勤杂人员虽然可以就地聘请，但这些人员的工资仍是武汉海事法院的一个沉重包袱。至于车辆、水电以及行政办公等费用的支出，也随着案件数量的不断增长而至长。

3.办案成本的增加。海事海商案件存在案源分散、取证困难和矛盾尖锐等特点，虽然法律强调当事人的举证责任，但是，海事海商案件的特殊性决定了相当一部分案件仍需要到事故地点或者纠纷地点进行调查取证，这样必须导致差旅费等办案成本的增加。此外，海事海商案件的执行较之其他地方人民法院有更大的难度，往往要通过多次繁杂的执行程序和执行手段才能保证案件的顺利执结，这样同样导致法院办案成本的成倍增加。

最近几年，随着国家相关政策的改变，武汉海事法院在经费上实行严格的收支两条线，国家财政部门下拨给法院的人员工资、基本建设费用和行政开支费用，都有严格的控制，但是，财政部门在制订计划时并未全面考虑武汉海事法院的特殊性和复杂性，仍将其与其他人民法院同等看待，这样，武汉海事法院在进行正常的海事海商审判工作的同时，为改善办公条件、完善服务质量方面，较其他地方人民法院必须承担更多的经济方面的压力。这方面存在的困难，亟待上级主管部门予以充分认识，并加以解决。

(二)案件审理难度较大

地方各级人民法院各方面的工作的正常开展与当地党委、人大、政府以及其他职能部门的支持是分不开的。地方各级人民法院的管辖区域与同级人民政府的行政管辖区域是重叠的，这样就能最大程度地保证法院各方面的工作得到相关机关和部门的大力支持和帮助。武汉海事法院跨行政管辖区域行使海事海商审判权的特点，决定了其在案件审理和不断发展过程中，相对于地方人民法院存在更多的困难。

1.基于地主保护主义和本位主义，地方人民法院受理海事海商案件的情况还普遍存在，这就要求武汉海事法院在审理好每件海事海商案件的同时，还要与地方各级人民法院进行沟通，以维护海事海商专属管辖的特殊法律规定。

2.对于保全案件、执行案件和强制令案件，因必须对被申请人和被执行人采取相应的强制措施，在遇到当事人暴力抗法时，往往不能得到当地党委、人大、政府以及当地法院和公安部门的有效支持，导致法律的权威性和强制性不能得到有效的维护。

3.武汉海事法院受理的各类海事海商案件中，因人身伤害纠纷、船员劳务合同纠纷、合伙合同纠纷、非法留置纠纷以及集资纠纷导致的集团诉讼占相当大的比重，这类案件不仅涉及范围非常广泛，并且矛盾也异常尖锐，在处理过程中稍有不慎，将直接对当地社会稳定带来不利影响。但是，对于这类纠纷的处理，单凭武汉海事法院一己之力，而没有地方的大力支持和帮助，肯定难以达到平息矛盾解决纠纷的最佳目的。

4.对于在案件审理过程中出现的突发事件，不管是在人力、物力和财力上，还是在应急措施的制订上，武汉海事法院都处于鞭长莫及、捉襟见肘的尴尬境地，往往导致出现的矛盾不能得到有效地遏止。

最近几年，湖北省高级人法院以及武汉海事法院通过各种形式加强与全流域各级人民法院的联系，以求武汉海事法院在案件审理和发展过程中能够得到全流域各级人民法院的大力支持，最大程度地缓解武汉海事法院在案件审理和不断发展过程中的压力。从严格意义上讲，湖北省高级人民法院和武汉海事法院的努力在一定程度上收到了预期的效果，但仍未从根本上解决武汉海事法院孤军奋战、疲于奔命的窘境。导致这一结果的原因，在于这种联系更多是基于友情层面，而不是基于明确的法律规定。

(三)驻庭人员付出了较大的个人牺牲

受人事关系的限制，武汉海事法院下设的五个派出法庭的审判人员全部是由院本部调派，即从武汉下派到各个派出法庭。多年来，经过一批接一批驻庭人员的共同努力，各派出法庭不管是在案件数量上，还是法庭基本建设上，都取得了世人瞩目的成绩，不仅为长江水系航运经济的发展提供了有效的法律保障，同时也赢得了法庭所在地各方当事人的一致好评。但是，我们应该清醒地看到，这些成绩是以驻庭人员付出巨大的家庭牺牲为代价取得的。从搞好海事海商审判，树立法院对外形象出发，武汉海事法院下派的驻庭人员几乎全部是院里的业务骨干，不仅有较高的审判水平，同时有良好的政治素质。但是，我们同时应该看到，这些驻庭人员绝大多数都是年富力强的年龄，不仅在工作上要承担繁重的审判工作，同时还要肩负着沉重的家庭负担。他们取得的每一份成绩都是以牺牲对子女的教育、对父母的孝敬、对妻子或者丈夫的关心为代价。自1992年以来，他们年复一年，月复一月，含辛茹苦，任劳任怨地工作在不同的派出法庭，以自己的牺牲精神，脚踏实地地为长江水系航运经济的发展，为社会主义法制建设的完善，贡献着自己的青春和智慧。最近几年，武汉海事法院领导充分考虑到驻庭人员在家庭生活方面存在的困难，想尽一切办法改善驻庭人员的生活条件，为驻庭人员家庭生活提供力所能及的支持和帮助。比如，以前驻庭人员三个月才能回家休一个星期的假，现在改为每个月休一个星期的假，并且大幅度提高驻庭人员的驻庭生活补助。但是，我们应该看到，受人员数量以及不同人员工作能力的限制，武汉海事法院除了行政工作人员以外，真正能够下派到各派出法庭独立完成审判任务及其他辅助性工作任务的人员还不足四十人。这一窘境决定了全院大多数审判人员在全部工作年限中，几乎有一半时间得工作在各派出法庭。所以，如何改变武汉海事法院现有组织模式和结构模式，不仅是实现将全院审判人员从长期的驻庭工作中解放出来，使审判人员最大程度地尽到家庭责任和社会责任的需要，也是真正实现社会和谐，切实关心审判人员的工作、学习和生活的一个亟待解决的现实问题。

(四)审判管理和行政管理较为困难

前面我们说过，武汉海事法院虽是中级人民法院设置，但是其下面并没有像地方人民法院一样设置基层人民法院。虽然根据工作需要，其下面设置了五个派出法庭，但是这五个派出法庭只是法院的派出机构，并不像基层人民法院一样，在人、财、物上有独立的调配权和处分权。派出法庭的所有工作，不管是审判工作还是行政管理工作，也不管是人员调配，还是工作安排，全部由院本部直接领导，或者在院本部的统一指导下进行。但是，客观上各派出法庭在工作上又是相对独立的，它必须独立办案，独立履行法庭行政管理职权，独立协调与法庭各方面工作紧密相连的横向关系和垂直关系，除非重大案件和重大事件，院本部的作用更多是处于间接层面的指导意义上。从工作性质上看，各派出法庭具有基层人民法院的特点，但是从对内、对外所承担的审判责任和行政管理责任来看，各派出法庭不仅在性质上不具备这方面的资格，在能力上也差强人意。所以，如何更好地加强对各派出法庭的管理，是一个值得研究的问题。最近几年，武汉海事法院对如何搞好法庭的管理工作作了许多有益的尝试，比如加强对案件的监督、加强驻庭人员的廉政教育、加强法庭的办公自动化以及加强对驻庭人员和其他辅助性人员的技能培训等，虽然收到了一定的效果，并且也取得了一定的成绩，但是受主客观条件的制约，仍未能从根本上解决管理难的诸多矛盾和困难。去年下半年以来，武汉海事法院加大投入，设计了一套与法院审判工作和行政管理工作相适应的远程办公软件，寄希望于通过网络将各法庭联结起来，实现远程办公、远程签章、远程监控和视频会议等现代化办公手段。但是，受资金不足的限制，这套系统仍没有完全建成。

四、没有建立一个完善的与长江水系航运经济相适应的法律体系

完整的法律体系是维护长江水系航运经济得以不断发展的基本保证，也是社会主义法制建设不断完善的要求。改革开放以来，随着长江水系航运经济的不断发展，以调整内河航运经济发展过程中各种关系为根本目的法律体系，经过了从无到有，从小到大，从片面走向完善的发展过程。但是，结合长江水系航运经济发展的现状，我们并不能回避长江水系航运经济法律体系的建设还远远落后于长江水系航运经济发展的速度这一事实。导致这一不正常现状的原因是多方面的。

（一）国家的整体法制建设还有一个循序渐进的过程

由于十年动乱的破坏，国家的整个法律体系几乎是一片空白，改革开放以后，法制建设才逐渐走向良性发展的轨道。但是，法制建设并非凭一时的冲动或者一时的热情在一夜之间就能全部建设完成，而是在改革开放的实践中不断探索，不断总结的基础上逐步走向完善，走向全面。这一过程不是一天，也不是一年，而是十年，二十年，以至更长。并且这一过程中并不是遍地开花，蜂拥而上，而是有重点地，有针对性地不断制订，不断完善，先是基本法的制订，进而是特别法的制订，再就是部门法制订。基于改革开放时的客观实际，《民法通则》、《经济合同法》以及随后制订的《合同法》等具有基本法意义的实体法先后出台，成了最初调整长江水系航运经济发展过程中不同民事法律关系的实体法。随后，从淡化人治的理念出发，《行政法》等相关行政法律也先后出台，与之配套的《内河安全生产条例》等一系列行政法律规范也先后颁布，成了行政机关规范长江水系航运经济行政管理的有效法律依据。至于规范人民法院和相关行政机关依法判案、依法行政的《民事诉讼法》、《海事诉讼特别程序法》和《行政诉讼法》等程序法，也先后颁布，并且通过不同的方式逐渐走向完善。但是，撇开行政法律规范和程序法律规范，单就调整长江水系航运经济发展过程中的民事法律关系而言，现有的民事法律规范在具体性和针对性上还远远不能有效调整长江水系航运经济发展过程中形成的各种各样的复杂的民事法律关。毋庸置疑，现阶段海事法院更多是依据《民法通则》、《合同法》以及最高人民法院颁布的一些司法解释来调整长江水系航运经济发展过程中产生的各种各样的海事海商法律关系，借以维护各方当事人的合法权益。可想而知，由于这些法律本身具有的抽象性和原则性，在面对如何正确适用法律以及如何借助最有效的法律手段维护各方当事人的合法权益这些原则问题时，广大海事法官将承受更多更大的压力。

（二）远洋运输在现代化建设过程中的作用远远大于长江水系航运经济，导致国家在立法的侧重点上存在差异

改革开放初期,出于吸引外资和加强国际贸易的考虑，国家在远洋运输立法上较长江水系航运经济的法制建设投入了更多的人力物力和财力，力求在最短的时间内为招商引资建立一个良好的法制环境。在这一指导思想的促使下，《海商法》作为调整我国远洋运输的一部最为全面、最为系统的特别法在1994年得以颁布，成为在远洋运输法律关系中规范中外当事人权利义务的一部最具权威的实体法。与之配套，相应的远洋运输行政管理法律规范也在较短的时间内不断出台。可以说，《海商法》的颁布对于我国最终融入国际大家庭发挥了重要的作用，也对我国的对外贸易作出了不可替代的贡献。在改革开放的大环境下，由于长江水系航运经济的作用更多体现在国内层面上，因而国家在以内河航运经济为调整对象的法律体系建设上，肯定滞后于远洋运输法律体系的建设。对于这一反差，我们不能怀一已之私，更不能怨天尤人，因为这是社会主义现代化建设发展的要求，也是社会主义现代化建设的必然。不容否定的是，正是远洋运输在完善的法律体系维护下的发展，进而了带动长江航运经济也在短时间内也得到不断的发展，在国民经济发展过程中的重要性也更加突出。

（三）学术界普遍存在的“重海洋，轻内河”的学术研究观点，导致长江水系航运经济法律体系的建设落后于长江水系航运经济的发展速度

完整的法律体系建设，除了市场发展的促进以外，学术研究同样起着重要的作用。以大连海事大学、集美海事大学和上海海运大学为代表的沿海各大专院校，不仅为我国的海洋运输发展培养了大量的技术人材，同样为我国远洋运输法律体系的完善培养了大批的法学专家和学者，而这些法学专家和学者的海事海商研究成果，又为我国远洋运输法律体系建立和完善提供了大量的事实依据和理论依据。反观我国内河，仅有的几所以航运为主要教学内容的大专院校，对于人材的培养，仍侧重于技术层面和管理层面，对于长江水系航运经济法制建设的研究几乎是一片空白。即使像南京大学、武汉大学和西南政法大学这些沿江知名学府，他们的研究对象和重点也仅限于海商法以及与远洋运输相关的各项法律制度。“洋”字成了研究价值的体现，成了行为价值的标签。长江水系航运经济的法制建设的研究在部分具有权威性质的学术界竟成了名副其实的“鸡肋”，食之无味，弃之可惜。没有一大批以长江水系航运经济法制建设为研究课题的法学专家和学者，没有扎实的学术研究成果，建立完整的长江水系航运经济法律体系是不可能实现的。

长江水系航运经济法律体系不完善的表现形式主要表现在以下几个方面：

（一）没有一部以长江水系航运经济发展过程中形成的各种民事法律关系为调整对象的具有实体法意义的特别法

在长江水系航运经济发展过程中，主要形成民事法律关系、行政法律关系和刑事法律关系三种关系。而在这三种法律关系中，尤以民事法律关系最为普遍，也最能体现长江水系航运经济发展的特点。随着长江水系航运经济的不断发展，民事法律关系不仅表现出既有的复杂性，也表现出其独有的特殊性，如何调整好这些客观存在的各种民事法律关系，是维护长江水系航运经济在法制的轨道上正常发展的重要前提，也是维护各方当事人合法权益的重要保证。民事法律关系的有效调整，必须有成熟的民事程序法和民事实体法作为依据。最近几年，随着国家立法的不断走向完善，能够在一定程度和一定范围内有效调整航运经济发展过程中不同法律关系的各种法律制度先后颁布。在程序法方面，以前有《民事诉讼法》作为规范海事法院正确审判海事海商案件的程序依据。2000年，国家又根据航运事业发展的特殊性颁布了《海事诉讼特别程序法》，使海事法院在审理长江水系航运经济发展过程中的各种海事海商案件的程序法律依据更加明确，更加具体。但是，与程序法的发展逐步趋于完善相比，作为调整长江水系航运经济发展过程中各种民事法律关系的实体法，在立法速度上却大大滞后。直到现在，仍没有一部具有《海商法》意义的《内河海事法》作为调整长江水系航运经济发展过程中各种法律关系的实体法。虽然作为基本法的《民法通则》仍然可作为调整长江水系航运经济发展过程中各种法律关系的法律依据，但是，《民法通则》更多表现的是民事权利、民事义务以及民事责任的原则，在涉及具体的海事海商纠纷中各方当事人的具体权益时，就不能准确地衡量各方当事人行为的合法性或者违法性，其结果既导致当事人的合法权益不能得到准确地维护，同时也导致侵权行为人或者违约行为人不能得到及时有效的法律制裁。《民法通则》颁布以后，国家先后颁布了《经济合同法》、《劳动法》、《合同法》、《保险法》以及《担保法》等法律，相对于《民法通则》而言，这些法律可以称之为特别法，并且仍可以作为调整部分海事海商法律关系的有效法律依据，但是，从根本意义上讲，这些法律仍然不具有《海商法》意义的、专门针对长江水系航运经济发展的特点制订的特别法律的属性，所以，面对具体的海事海商纠纷时，这些法律的普遍性相对于海事海商案件的特殊性导致的窘境就显露无异。立法的滞后是客观事实，而长江水系航运经济在发展过程中呈现出的各种特殊矛盾和特殊纠纷仍层出不穷，为了弥补立法上的不足，各种形式的司法解释、法规、部门规章以及规范性文件作为临时调整各种海事海商法律关系的补充性法律规定不可避免地在长江水系航运经济发展的过程中先后出台。这些补充性法律规定虽然在一定的时间，一定范围内针对某项特殊事例将起着非常重要的作用，但是，受部门权益的约束，受地方权益的限制，受行业标准的禁锢，这些补充性法律规定不仅具有明显的局限性，并且在许多方面存在着相互冲突、相互牵制的矛盾，导致执法标准在一定程度上更加混乱，执法环境在一定范围内更加恶化。法律的权威性和统一性黯然失色。所以，现阶段能够有一部以长江水系航运经济发展过程中形成的各种民事法律关系为调整对象的具有实体法意义的特别法的出台，既是长江水系航运经济法制建设的需要，也是长江水系航运经济得以持续稳定发展的需要。

（二）没有一部以长江水系航运经济发展过程中形成的各种行政法律关系为调整对象的统一的行政法律规范

长江水系航运经济在发展过程中形成的各种行政法律关系相对于其他领域产生的行政法律关系而言，在数量和复杂程度上肯定要少得多，轻得多。但是，即使客观情况是这样，我们仍不能否定长江水系航运经济在其发展过程中所形成的各种行政法律关系本身所具有的特殊性和复杂性。所以，如何规范好，调整好这些行政法律关系，同样是维护长江水系航运经济得以正常有序发展的重要保证，也是维护行政相对人合法权益的重要前提。现阶段调整长江水系航运经济发展过程中各种行政法律关系的法律依据主要有以下几个方面组成：其一，国务院根据宪法和法律制定的有关调整长江水系航运经济的行政法规，例如，《中华人民共和国内河交通管理条例》和《中华人民共和国船舶登记条例》等；其二，沿江各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域航运经济发展的具体情况和实际需要制订的关于调整本行政区域范围内的地方性法规，例如，《重庆市水上交通事故处理办法》和《湖北省水上交通安全管理办法》等；其三，国务院各部、委员会及其他具有管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内制定的规章，例如，《中华人民共和国内河避碰规则》和《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》等；其四，长江水系行政机关为执行法律、行政法规、地方性法规和规章，对与船舶航行有关的事项实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的行政规范性文件。从长江水系航运经济行政法律体系的构成来看，其在针对性、具体性和普遍性方面较长江水系航运经济民事法律体系的构成要完善得多，不仅便于执行，而且便于实施。但是，我们仍应该清醒地看到，由于长江水系行政机关在构成上客观存在中央和地方互不隶属、不同行政职能部门权限交叉和重叠等矛盾，因而必然导致相关行政法律规范在制订上不仅存在条块分割，而且执法标准和执法尺度上存在严重的差异。这一不正常现象在严重损害行政机关的行政权威的同时，也导致行政相对人行政负担进一步加重。所以，我们认为，制定一部以长江水系航运经济发展过程中形成的各种行政法律关系为调整对象的统一的行政法律规范的重点，更多在于统一长江水系行政机关的设置。

（三）没有一部以长江水系航运经济发展过程中各种技术标准为调整对象的具有普遍约束力的技术规范

所谓技术标准，是指与长江水系船舶航行安全和船舶运输秩序相关的各种技术规范的总称。例如，船舶航适、船舶碰撞、船舶搁浅和船舶触礁等，都属于与技术标准的范畴。从严格意义上讲，形成一套完整的，既符合长江水系航运经济发展要求，同时具有普遍约束力的技术标准，不仅是长江水系航运经济得以不断发展的前提，也是司法机关和行政机关正确处理各种海事海商纠纷和行政纠纷的有效保证。现阶段长江水系各种技术标准的构成既混乱又复杂，远远没有达到一个统一的，具有法律意义的，并且具有普遍约束力的发展要求。长江水系各种技术标准主要以以下几种形式组成：其一，通过法律制订的技术标准。例如，《海商法》对船舶碰撞下的定义为：“船舶碰撞，是指船舶在海上或者与海相通的可航水域发生接触造成损害的事故。”其二，通过行政法规和规章制定的技术标准。例如，《内河交通安全管理条例》对船舶所下的定义为：“船舶，是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、移动式平台以及其他水移动设施。”其三，通过各种行政规范性文件制订的技术标准。例如，江苏海事局对特种船舶下的定义为：“三超”船舶、进江拆解的废钢船、载运有毒物质的国际航行船舶、试航船舶、军运（事）船舶、外籍旅游（客）船和其他需要特别护航的船舶。其四，通过各种学术观点确定的技术标准。例如，有的学者认为，内河中较为普遍的船舶浪损事故，应归入船舶碰撞的范畴；其五，行业习惯形成的技术标准。例如，保险业将船舶碰撞定义为：“指船舶在可航水域与其他船舶或与沉没中的船骸发生直接接触或撞击而致使船舶造成损害的事实”。等等，不一而足。可以看出，在长江水系中，有关船舶的技术标准在定义较为混乱，不仅出处存在差异，并且在权威性方面也各不相同。这一情况对于正确处理长江水系航运经济发展过程中各种海事海商关系以及行政法律关系时有较大的弊端，例如，根据《沿海内河船舶保险条款》，被保险船船舶若不适航可以作为保险人拒绝赔偿的理由，但是何为船舶不适航呢？截至现在，仍没有一个具有法律性质的并且具有普遍约束的标准定义来对这一普遍存在的现象作出明确的解答。还有，因为洪水导致的船舶损失，保险人应该承担赔偿责任，但是，确定洪水的标准是什么呢？是以水位的高低作为标准？还是以单位时间的流量作为标准呢？同样没有一个具有法律性质的统一定论。这些普遍性的现象没有一个统一的具有法律性质的定义，不仅导致法律适用上存在困难，而且容易引起各种矛盾的进一步激化。所以，以法律形式统一长江水系航运经济发展过程中形成的各种技术标准，不仅是长江水系航运经济发展规范化的要求，也是长江水系航运经济不断走向法制化的需要。

第三节 完善长江水系航运经济的举措

完善长江水系航运经济发展不仅是促进整个长江流域经济发展的需要，也是社会主义现代化建设的需要。长江流域的地理优势以及得天独厚的经济基础，决定了其可以担负承先启后这一历史重任。结合长江水系航运经济发展的特点以及行政、司法和航运经济发展的现状，我们认为只有从以下几个方面加以重视和完善，才能最大程度地发挥长江水系航运经济在社会主义现代化建设中的重要作用，同时，也能够最大程度地促进长江航运经济自身持续不断地发展。

一、以发展的眼光充分认识长江水系航运经济发展过程中的固有优势

（一）充分认识长江流域的特殊地理优势

长江发源于“世界屋脊”——青藏高原的唐古拉山脉各拉丹冬峰西南侧。干流流经青海、西藏、四川、云南、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海11个省、自治区、直辖市，于崇明岛以东注入东海，全长6300余公里，比黄河长800余公里。长江干流自西而东横贯中国中部。数百条支流横贯南北，延伸至贵州、甘肃、陕西、河南、广西、广东、浙江、福建8个省、自治区的部分地区。流域面积达180万平方公里，约占中国陆地总面积的1/5。淮河大部分水量也通过大运河汇入长江。长江干流宜昌以上为上游，长4504公里，流域面积100万平方公里，其中直门达至宜宾称金沙江，长3464公里。宜宾至宜昌河段习称川江，长1040公里。宜昌至湖口为中游，长955公里，流域面积68万平方公里。湖口以下为下游，长938公里，流域面积12万平方公里。长江是中国水量最丰富的河流，水资源总量9616亿立方米，约占全国河流径流总量的36%，为黄河的20倍。

长江水系有航道里程6.64万公里，其中干线航道里程2838公里。目前，南京以下可通航2.5万吨级海轮，5万吨级海轮可乘潮通航；南京至武汉可通航3000～5000吨级海轮；武汉至重庆可通航1500吨级驳船组成的船队；重庆以上航道可通航500～1000吨级船舶。长江航运的运输成本具有其他运输形势无法比拟的优势。2838公里的长江干线运输能力相当于4条一6条同等长度铁路的运输能力，同时水路运输成本仅为铁路的1／6，公路的1／28，航空的1／78。2004年，长江干线运输船舶达到8.1万余艘，运力1970万载重吨，港口年综合通过能力达到4.8亿吨，拥有万吨级泊位143个，仓库货场400万平方米，一、二类口岸20多个，一批港口设立了保税区、保税库。长江干线已初步形成以重庆、宜昌、城陵矶、武汉、九江、芜湖、南京、镇江等大中城市为依托、大中小型港口相结合，铁水、公水、江海河联运的港口群体，长江干线集装箱、汽车滚装、煤炭、矿石、危险化学品运输系统也已基本形成。

近年来，沿江初步建立了“九纵一横”铁路干线（“九纵”指京广、京沪、京九、焦柳、浙赣—湘黔、成昆、内昆、襄渝—川黔、合九—南浔、淮南—皖赣铁路，“一横”指在建沿江铁路），并形成了以大中城市为中心、27条国道主干线和省道干线为骨架的公路系统，包括航空和管道运输方式在内的长江综合运输大通道已见雏形。2004年，长江经济带7省2市共有营运交通线路（不包括管道和航空线）68.6万公里，占全国线路总长的33.2%；其中，铁路营业里程1.7万公里，约占全国的22.8%；公路通车里程达59万公里，约占全国的31.4%，其中，高速公路19 161公里，占全国的55.9%。

翻开中国地图，整个长江水系如同血脉经络一样密布于祖国腹地，千百年来，她默默无闻地滋润着180万平方公里上的每一寸土地。同时，她与黄河、珠江以及其他大小河流一道，以自身的地理优势和文化底蕴，构成整个中华民族的生命之源，为中华民族的繁衍生息，发展壮大作出了无与伦比的贡献。

（二）充分认识现阶段长江水系航运经济行政管理体系的固有优势

长江水系航运经济行政管理体系在发展和完善过程中，虽然还存在许多的问题，但是，我们不能否认的是，整个长江水系航运经济行政管理体系随着长江水系航运经济的不断发展，在各自的领域仍在不断地充实和完善，形成了航道、运政、港政、海事、坝区管理、消防治安、无线电管理等统一领导、分级管理、分工负责、互相配合的行政管理体系，为长江水系航运经济的持续有序地发展发挥着着重要的作用。

其一，长江水系航运经济行政管理体系已经建立了以交通部长江航务管理局为代表的相对统一的行政管理机构。

交通部长江航务管理局是交通部的派出机构，代交通部对长江航运行使行政管理职能并进行行业管理。统一负责长江干线的运政、港政、航政、航道、公安、通信、船闸、科研、设计、院校和医疗卫生的管理工作，负责编制长江航运发展规划、计划和建设管理工作；直接领导长江航道局、长江海事局、长江通信导航局、长江航运公安局和长江三峡通航管理局；代交通部对长江干线23个港口实行双重领导；负责协调部门间、企业间的关系，并对沿江省市航务管理机构在业务上进行指导。可以看出，交通部长江航务管理局在对长江航道局、长江海事局、长江通信导航局、长江航运公安局和长江三峡通航管理局直接行使管理职权的同时，对沿江各省市航务管理机构以及相关部门间、企业间在涉及长江航运规划和航运发展过程中的决策和措施仍起着指导作用和协调作用。

其二，长江水系航运经济行政管理体系中的各职能机关在机构组成、队伍建设和执法水平等方面更加成熟。

解放以来，特别是改革开放以来，作为长江水系航运经济行政管理体系中的航道、海事、通信和治安等具体职能机构经历了从无到有，从小到大，从片面发展到全面发展的过程，已形成功能齐全，分工明确，高效严明的现代化行政执法体系。不管是中央直属的行政管理机关，还是地方管辖的行政管理机关，都随着长江水系航运经济的不断发展而得到发展和壮大。这一体系涵盖整个水系，互相配合，互相弥补，共同为长江水系航运经济高效有序地发展履行着法律赋予的职能。

其三，长江水系航运经济行政管理体系中的不同职能机关在相互配合、相互交流中更加频繁，更加协调。

前面我们述及，整个长江水系航运经济行政管理体系存在中央和地方两套班子，并且即使同一套班子里面的不同职能部门之间在权限上也存在着诸如冲突、重叠等方面的矛盾。这些体制方面的原因导致的固疾已引起相关部门的高度重视，并在许多方面实施了一定的整改措施。例如，自上世纪末以来，长江海事局和地方海事局在干部间的相互交流以及职权范围等方面进行了一定程度的改革，干部之间在一定时间内相互进行交流，地方海事局在管辖支流水域的基础上，一定吨位以上的船员培训、证照发放以及安全管理等职权划归长江海事局行使；此外，涉及流域范围内重大的行政举措，地方海事局和长江海事局之间的协调工作也有了较大的改观。至于同属交通部长江航务管理局领导之下的，长江海事局、长江航道局、长江航运公安局和长江通信导航局联合执法、联合办公等各种形式的配合工作，也屡见不鲜，有效地提高了行政执法效率。

长江水系航运经济行政管理体系中的不同职能机关在行政执法过程中的相互配合、相互协调，填补了行政执法中的许多空白，也在一定程度上削弱了地方保护主义对长江水系航运经济正常发展的负面影响，受到了航运界的广泛好评。

(三)充分认识长江水系航运经济司法模式的巨大潜力

武汉海事法院自成立以来，为长江水系航运经济在法制轨道上持续有序地发展，作出了巨大的贡献。虽然在行使海事海商专属管辖过程中存在许多的问题和困难，但是历经多年探索和总结，武汉海事法院以其取得的辉煌成绩，为长江水系航运经济的司法管辖模式、立法方向以及如何为长江水系航运经济的发展提供优质高效的法律服务等方面积累了丰富的实践经验和理论经验。现在，在整个长江水系，海事海商专属管辖的理念已经深入人心，各方当事人的法制观念在不断增强的同时，已经能够熟练地运用法律手段有效地维护自己的合法权益。武汉海事法院通过各种海事海商案件的审理，及时发现长江水系航运经济在正常发展过程中存在的法律不足和法律缺陷，进而借助最高人民法院的司法解释、司法精神以及全院法官的学术研究等形式，使这些不足和缺陷在一定程度和一定范围内得到不断完善和弥补。经过多年的努力，武汉海事法院的审判能力和服务意识已经得到长江水系航运界和经济界的充分认同和普遍赞赏，跨行政区划的独特管辖模式也收到了全流域广为瞩目的成效。所以，长江水系航运经济现阶段司法模式的改革重点，并不在于贯彻海事海商专属管辖的理念，而是怎样进一步完善武汉海事法院的机构设置，使之在“两便原则”的基础上，更好地为长江水系航运经济的发展提供优质高效的法律服务。

二、从战略高度加快长江水系航运经济立法

建立完整的法律体系，是长江水系航运经济能够得以持续高效发展的前提。结合长江水系航运经济法律体系的现状，我们认为现阶段亟待完善的是民商法立法、行政法立法和刑事立法三个方面。

（一）民商法立法方面

前面我们已经述及，长江水系航运经济在民商法立法方面最大的不足在于没有一部以长江水系航运经济发展过程中形成的各种民事法律关系为调整对象的具有实体法意义的特别法。虽然这个问题在长江水系航运经济发展过程中日益明显，也为整个长江水系法律界、航运界及其他经济界高度重视，大家通过各种渠道各种形式强烈呼吁及早使这个问题能够在短时间内得到解决。但是，我们知道一个完整的法律体系的建立，一部实用的法律规范的制定，其过程不仅复杂，并且漫长。所以，以什么样的模式制定内河民商事法律规范，是一个应该引起与长江水系航运经济发展相关的各方面高度重视的焦点议题。制定一部为保证长江水系航运经济的持续高效发展而量身定做的民事法律规范，不仅要考虑长江水系航运经济自身的特点以及长江水系航运经济法制建设的现状，还要考虑《海商法》及国际公约、国际惯例对长江水系航运发展的影响，同时，还应该对今后一定时间内在长江水系航运发展过程中有可能出现的一些新情况、新问题有一定前瞻性规定。学术界就以何种模式完善长江水系航运经济民商法法律规范有两种观点：其一，制定独立的内河海事法；其二，不需制定独立的内河法，而是将《海商法》的适用范围直接扩展到整个长江水系。

持第一种观点的理由主要基于以下几个方面：

第一，长江水系属我国的内水，因而对发生在长江水系的各种海事海商纠纷，我国拥有完全的司法管辖权，而在海上发生的海事纠纷，由于有较强的涉外因素，我国的司法管辖权并不全面；

第二，长江水系航运的发展相对海上而言要落后，并且海上的船舶航行要求较内河严格得多，如果适用同一法律标准，不利于长江水系航运业的正常发展；

第三，内河海事纠纷中虽有涉外因素，但所占比例有限，因而不能完全照搬海上法律规范，只能有条件地加以适用；

第四，交通部制订的《水路货物运输规则》在调整内河航运发展过程中的法律关系上发挥着非常重要的作用，虽然存在许多的不足，但仍可以通过其他的形式加以完善。

我们认为第二种观点更值得借鉴。理由如下：

其一，长江水系航运经济的改革开放，是长江水系航运经济能够持续发展的先决条件。

长江水系航运改革开放的内容不外乎两个方面：一是允许外轮进江，二是加强内河立法与海上立法的接轨。外轮进江已经日益普遍，这是时代发展的要求，也是社会主义现代化建设不断深入的需要。历史发展的潮流，任何人都不能阻挡。内河水域的不断对外开放，导致国际贸易、国际交往的更加频繁，在此其间必然会产生许许多多的具有涉外因素的海事海商纠纷，在解决这些纠纷时不可避免地会出现诸如法律选择、法律冲突等法律适用方面的问题和矛盾，而内河海事立法的“海洋化”则是解决这类问题的最有效手段和最直接保证。

其二，江海直达、海江直达日益普遍，内河船舶和海上船舶的技术要求日趋接近。

海船是否能够进江，更多受制于内河的航道条件，而江船是否能够入海，则更多是受船舶的技术性能所制约。从整体上看，我国的内河航道条件虽然较为恶劣，但是部分内河航道条件却有着得天独后厚的优势，例如，在洪水期，在无需特别整治的情况下，5000吨级的进江海船可以直达武汉。所以，从技术角度上讲，海船进江的障碍已不复存在。随着我国造船业的不断发展，造船水平也有了飞速的提高。现在，许多内河船厂已经能够生产不同类型、不同吨位的大型海船，这一优势为内河船舶技术水平的提高提供了有效的保证。最近几年，江海直达的内河散装货船、液化汽船和集装箱船的日益增多，从另一个侧面证明了内河船舶的建造质量的不断提高，与海上船舶的技术规范要求日趋接近。

其三，全程提单的签发日益普遍和广泛。

随着对外贸易的不断发展，海上航运企业在货源的竞争上日趋激烈，在沿海的货源趋于稳定的情况下，更多的航运企业将竞争的重点投入到内地，有的设立办事处，有的更直接成立分支机构。这些沿海航运企业在内地取得出口货源之后，往往直接签发全程提单，货物的运输目的地直接注明沿海港口或者国外港口。与此同时，随着内需的不断增加，从国外进口或者由沿海进入内地的货物，承运人在提单签发上也往往直接注明内地港口为货物运输目的港。这样，在一票货物的整个运输过程中，既涉及海上运输，也涉及内河运输，承运船舶既有海船，也有内河船。承托双方的权利和义务，不仅依靠《海商法》和国际条约、国际惯例等具有涉外因素的法律规范来调整，而且也依靠众多的国内法律规范进行调整。如果不能保证海上运输法律规范和内河运输法律规范的一致性，不仅导致法律适用上的困难，同时也不利于有效维护各方当事人的合法权益。

其四，内河航运风险与海上航运风险已没有质的差别。

国际海上航行的许多特有的制度都是与海上航行的特殊风险联系在一起的，如责任限制制度、船舶优先权制度、共同海损制度等。在航海技术不发达的年代，海上航行的风险非常巨大，这些制度的确立在保护船舶所有人、船舶经营人和货物托运人的利益方面，起到了很好的平衡作用，也大大促进了海上航运业的发展。随着科学技术的不断完善和发展，海上航行的风险已经大大降低。据权威人士统计，最近几年，造成海难事故发生的原因80%是管理因素，只有20%是自然因素。内河海损事故发生的原因几率，与海上持平。这充分说明，从管理因素和自然因素来判断，内河航运风险与海上航运风险已没有根本的区别。最近国家在沿海和内河同时大力推行ISM验证制度，就是基于自然因素已不是导致海上和内河海损事故发生的主要原因。

其五，内河有关涉外性质的海事海商法制建设虽不完善，但已有了长足的进步。

毋庸置疑，截至现在内河还没有形成一个全面、统一的海事海商法律体系，但是，我们不能就此否定内河法制建设的发展。表现方式主要有以下几个方面：一是武汉海事法院成立以后，审理了大量的具有涉外性质的海事海商案件，在法律适用上积累了丰富的经验；二是《海事诉讼特别程序法》颁布以后，为正确审理海事海商案件提供了程序上的保证，并且将诸如船舶优先权、海事强制令和船舶拍卖等特殊法律制度的适用范围在程序上直接延伸到了内河；三是最高人民法院通过司法解释等形式将部分海上运输所特有的法律制度的适用范围延伸到了内河，例如，有关水上运输合同中承托双方的追偿时效内河运输和海上运输都确定为一年；四是《海商法》中的一些特殊法律制度已为内河法律界和航运界所熟知并运用，例如，根据最高人民法院的司法解释，船员劳动合同纠纷可以适用《海商法》中的优先权制度。此外，在内河船舶保险纠纷中，共同海损制度也深入人心。最近几年，许多有知之士通过各种形式大力呼吁，及早在内河海事处理中引入《海商法》中的一些特殊法律制度，以便更好地规范内河海事处理。这充分说明，《海商法》中的一些特殊法律制度在内河适用是有着厚实的社会基础的。

第七，可以节省单独制订一部内河海事法所应该付出的人力、物力。

一部法律的制定，是一个长期复杂的过程，不仅要付出大量的人力和物力，同时必须保证所制订的规定与其所调整的对象相适应，并且能够最大程度促进所调整的对象持续高效地发展和进步。内河航运的复杂性，决定了制定一部与内河航运发展相适应的《内河海事法》，国家不仅将付出较大的人力和物力，并且需要较长的时间。在内河航运与海上运输有着较多共同之处的情况下，这一付出显然不经济，并且不利于近期内河航运在法制的轨道上持续高效地发展。

因此，我们认为，内河海事立法不应制定独立的内河法，而应直接将《海商法》的适用范围延伸到内河为妥。这样，一方面可以节省大量的人力物力，另一方面又与内河航运事业的发展要求相适应。但是，在直接适用《海商法》的同时，我们不能对内河海事的特殊性熟视无睹，而应当根据内河航运发展的方向制定出一些特殊的法律规定，以不断完善《海商法》在内河的法律适用。

（二）行政法立法方面

长江水系行政法律规范的完善，是以《内河安全管理条例》的颁布和实施为前提的。经过多年的不断发展和完善，长江水系行政法律规范在调整长江水系航运经济发展过程中的作用越来越重要，所涉及的范围也越来越广泛，越来越全面。纵观长江水系行政法律体系，其组成主要有以下几个方面：一是国务院根据宪法和法律制定的有关调整内河航运经济的行政法规，例如《中华人民共和国内河交通管理条例》、《中华人民共和国船舶登记条例》和《中华人民共和国航道管理条例》等；二是沿江各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的关于调整本区域范围内的航运经济发展情况的地方性法规，例如《湖北省水上交通安全管理办法》、《安徽省水上交通事故处理办法》和《重庆市水上交通事故处理办法》等；三是国务院各部、委员会及其他具有管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规章，例如《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》、《中华人民共和国船舶安全检查规则》和《中华人民共和国内河避碰规则》等；四是长江水系行政机关为执行法律、行政法规、地方性法规和规章，对与长江水系船舶航行安全有关的事项实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的行政规范性文件，例如中华人民共和国长江海事局发布的《关于30车位及以下川江滚装船适航证书延长有效期的通知》、《关于加强长江涉外旅游船安全管理的紧急通知》等。

从严格意义上讲，长江水系行政立法已经日臻完善，现阶段关键的问题不是新的行政法律规范的出台，而是如何更好地执行和完善已经出台的行政法律规范。

结合长江水系行政法律规范在制定和执行过程中的现状，我们认为以下几个方面必须加以完善：

首先，国家必须通过立法形式明确长江水系行政纠纷案件由海事法院专属管辖。

武汉海事法院设立以后，根据最高人民法院关于海事法院受案范围所作的司法解释规定，对于发生在长江干流的海事行政纠纷案件、海事行政赔偿案件以及行政主管机关依法申请强制执行的案件应由武汉海事法院专属管辖。多年来，武汉海事法院严格根据法律规定，审理了大量的海事行政纠纷案件，不仅有效地维护了行政主管机关以及行政相对人的合法权益，同时，也在相当大的程度上促使行政主管机关依法行政，严格根据法律规定，通过有效的行政手段维护长江水系航运经济正常有序地发展。但是，2002年，最高人民法院办公厅通过[2002]253号文发布了《最高人民法院办公厅关于海事行政案件管辖问题的通知》，规定海事法院不得再受理海事行政纠纷案件、行政赔偿案件，亦不审查和执行行政机关申请执行具体行政行为的案件，各类行政纠纷案件自此由地方人民法院行使管辖权。自最高人民法院办公厅发文将海事行政案件划归地方人民法院管辖以后，相关行政主管机关和航运单位均认为这一决定存在一定的弊端，认为绝大数行政纠纷案件有较强的专业性，地方各级人民法院在对专业技能的熟悉程度上肯定与海事法院有一定的差距，因而不能保证行政案件的及时准确审理；同时，行政机关所在地、行政相对人所在地与地方人民法院所在地在大多数情况下是一致的，这样地方保护主义以及人为因素难免会影响地方人民法院对案件的公正审理；另外，长江水系司法体系的统一，不仅是内河法制建设的需要，同时也是长江水系航运经济可持续发展的需要，不能随意加以割裂。基于以上原因，社会各界强烈呼吁对于发生在长江水系的行政纠纷、海事行政赔偿案件以及行政主管机关依法申请强制执行的案件，仍应由武汉海事法院行使专属管辖权。

其次，各种行政法律规范的制定和执行必须在保证统一性的前提下兼顾特殊性。

长江水系航运经济发展的统一性，决定了长江水系行政法律规范的制定和执行最终将走向统一。但是，受客观条件的限制，在整个长江水系，不同地区，不同河段，经济发展水平存在着较大的差异，如果机械地用统一的标准规范不同地区、不同河段的发展要求和方向，显然不利于条件较差、基础薄弱的部分地区的航运经济的发展。所以，在保证整个长江水系行政法律规范的制定和执行上统一的前提下，如何兼顾部分地区的特殊性，是值得深入研究和探讨的问题。我们认为，在如何更好地协调统一性和特殊性的关系上，应该把握以下几点：其一，任何行政法律规范的制定，必须立足于整个长江水系航运经济的统一发展，由统一的部门颁布并监督实施；其二，特殊规范的制定，不得与基本规范发生冲突；其三，必须严格执行生效的各种行政法律规范，不得以情况特殊等各种理由作为加重或者减轻执行标准和执行力度的依据。

再次，行政法律规范的制定必须与民事法律规范在法律原则上保持高度一致。

相对于民事法律规范而言，以长江水系航运经济发展为调整对象的行政法律规范，不管是在内容上还是形式上，都更加广泛，更加复杂。虽然民事法律规范和行政法律规范在调整对象和执行程序上存在较大的差异，但是，其目的都是一致的，都在于保证长江水系航运经济在法制的轨道上持续有序地正常发展。多年来，长江水系行政法律规范的建立和完善，不仅取得了丰硕的成果，并且与民事法律规范的基本原则以及特殊的法律制度始终保持相互协调，相互支持的关系。但是，受主、客观条件的限制，部分行政法律规范的制定更多考虑了怎样通过行政手段提高行政管理效率，并没有考虑这些规范的实施有可能导致民事法律规范的执行存在困难和障碍，甚至与民事法律规范直接产生冲突。

现阶段行政法律规范与民事法律规范存在冲突有以下两个方面的特点：

其一，以相关的行政规范性文件与法律、法规的冲突为最普遍。

由于以长江水系航运经济发展过程中产生的各种海事、海商纠纷为调整对象的民事法律规范不甚健全，为了弥补立法的不足，不可避免地会出现制定更多的内河行政规范性文件的情况。由于有权制定内河行政规范性文件的行政主体本身呈多样性，再加之受主观方面或者客观方面诸多因素的制约，因而这些行政机关在制定相关行政规范文件时，在主观上难免存在一定的倾向性。同时，由于长期受“人治”思想的影响，许多行政主管机关并不能对自己的权限有一个清楚的认识，进而制定出一些超出自己权限或者带有明显“人治”色彩的规定。行政规范性文件与法律、法规的冲突不仅表现在民事法律规范方面，即使与行政法律规范的冲突也较为突出。由于问题和矛盾涉及范围较为广泛，已引起相关部门的高度重视。

其二，以与民事法律规范的基本原则发生冲突为代表。

长江水系海事海商纠纷处理，更多表现在责任认定和经济损失的确定上。从法律意义上讲，责任认定和经济损失的确定直接涉及当事人的财产权利和人身权利，因而应该由民法及其他与民法相关的民商法进行调整。但是在实务中，部分内河行政机关在对具体海事、海商纠纷处理时，从良好的愿望出发，在根据相关的行政法规对违法当事人进行行政处罚的基础上，同时又根据有关的行政规范性文件，对当事人的民事权利进行限制，例如，加重具体违法行为人的经济赔偿责任。也有部分行政主管机关并不对违法当事人进行行政处罚，而是以加重违法当事人的经济赔偿责任的形式，直接通过“经济”手段对当事人上进行“处罚”。这类以民事责任代替行政责任的处罚方式，在内河海事海商纠纷处理过程中较为典型。

（三）刑事立法方面

在长江水系航运经济发展过程中，相应的刑事案件并不是十分突出。但是，部分典型刑事案件的处理有必要引起各方面的重新认识和研究。

其一，“先刑后民”和“刑事附带民事”这一法律原则在部分海事海商案件的处理过程中的适用问题应该重新认识。

多年来，因重大海损事故而被依法追究交通肇事罪和因盗窃承运货物而被依法追究盗窃罪的事例，在长江水系航运经济发展过程中时常出现。这类案件发生后，地方人民法院往往根据“刑事附带民事”这一法律原则，在追究刑事责任人的刑事责任的同时，应受害人的要求，附带就责任人应该承担的侵权民事责任或者责任人应该承担的水上货物运输违约责任进行审理。但是，由于海事海商案件有着较强的专业性和复杂性，导致地方人民法院在审理这类案件时，往往在事故原因的查明、事故责任的划分以及事故损害的认定上，不能做到尽可能的准确，而这些焦点问题又直接决定刑事责任人的刑事责任大小以及民事责任人的民责任大小，关系特别重大。所以，我们认为“先刑后民”和“刑事附带民事”这一法律原则在涉及海事海商案件时应该作为一个特例，应该通过立法形式明确海事海商案件的审理和刑事案件的审理应该完全分开来，并且只有在海事海商案件审理完毕后，相应的刑事案件才可进行审理。同时，刑事案件中的相应事实应以海事海商案件中查明的事实作为刑事案件定罪量刑的依据。只有这样，才能真正做到有效维护各方当事人的合法权益，准确惩处刑事犯罪分子。

其二，应重视环境保护过程中的刑事犯罪行为的研究。

最近几年，在发展与环境保护两者之间的矛盾越来越尖锐的情况下，国家对环境保护问题越来越重视，涉及环境保护的法律法规也不断颁布。与其他环境保护相比较，长江水系的环境保护更加应该引起我们的重视，因为长江水系的环境保护问题并非仅仅对长江水系航运经济的发展产生影响，更对整个流域的生态环境保护以及国民经济整体发展产生巨大的影响。长江水系环境保护主要涉及水域污染、水资源利用和矿产资源开发等许多方面，由于客观原因的限制，截至现在，就长江水系生态环境的保护仍没有一个统一的行政管理机构有效地行使行政管理权。同时，刑法中就导致环境污染的犯罪行为的犯罪情节、危害程度等规定得较为原则，不利于及时有效地追究刑事责任人的刑事责任。实务中，对污染行为的处罚手段更多是借助经济制裁和行政制裁来实现，并不能有效地遏止各种严重污染行为的发生。所以，长江水系环境保护过程中的刑事犯罪行为研究应该引起我们足够重视，只有有效地严厉打击各种污染行为，才能有效地保护长江水系生态环境，促进长江水系航运经济和全流域经济可持续性发展。

三、在维护司法统一的基础上逐步完善长江水系航运经济司法布局

（一）维护整个长江水系航运经济的司法统一

长江流域的地理概貌，决定了长江水系航运经济在发展过程中的统一性。船舶作为长江水系航运经济发展过程中的重要载体，有效地将整个流域中的不同经济模式、不同发展格局紧紧地联系在一起。沿海地区、中部地区以及西部地区，通过密如蛛网的长江水系的连接，成了互相联系、互相影响的一个整体。所以，如何更好地发展长江水系航运经济在促进长江流域国民经济发展过程中的重要作用，建立统一的长江水系司法体制是完全必须的，既能保证国家法律的统一实施，又能根治地方保护主义对司法的严肃性和权威性的负面影响。但是，通过什么样的形式来完善长江水系航运经济的司法统一呢？我们认为有效地扩大武汉海事法院现有的管辖范围是最好、最直接的方式。根据最高人民法院的相关规定，武汉海事法院现在主要受理江苏浏河口以上，四川宜宾合江门以下整个长江干流上发生的各类海事海商案件，以及在长江各支流上发生的诸如船舶碰撞、共同海损、海难救助、船舶污染、船舶扣押和船舶拍卖以及涉外海事海商案件。经过多年的办案实践，武汉海事法院不仅对干线上发生的各类海事海商案件的审理积累了丰富的审判经验，同时，对最高人民法院规定的发生在长江支流上的七类海事海商案件的审理也摸索出了一整套行之有效的审判方法。武汉海事法院的审判水平以及服务意识在整个长江水系已深入人心，深得整个航运经济界以及社会各界的广泛赞誉。此外，在行政管理上，经过多年的探索，武汉海事法院也总结出了一套高效的管理模式。通过设立派出法庭，不仅能够最大程度地方便当事人就近诉讼，同时，也极大地提高了海事海商案件的审判效率。所以，在此基础上，将武汉海事法院的现有管辖范围扩展到整个长江水系，不仅有丰富的审判经验作保证，同时也有丰富的管理经验作保证，是完全可行的。

在此我们必须强调的是，最近几年在长江下游地区曾经出现的设立“江苏海事法院”和“南京海事法院”的所谓“倡议”，与长江水系航运经济发展的要求是完全不适应的。撇开这一“倡议”的指导思想不谈，单就法制建设的发展要求而言，这一所谓的“倡议”显然与长江水系航运经济的发展要求背道而驰。

首先，这一“倡议”完全置长江水系航运经济互相联系、互相影响、互相促进这一发展要求和发展方向于不顾，更多是强调地方经济的优势和地方经济发展的要求。在改革开放的今天，不仅整个国家的经济发展融入了世界经济发展的大潮，即使在某一地区依靠有利的地理环境或者有利的自然资源取得了一定程度的发展规模，但是其他地区的发展肯定对其发展速度和发展规模有着不可忽视的影响。所以，只重视自己的利益而看不见其他地区对本地区经济发展的支持和帮助，进而有意识地将自己与其他地区割裂开来，更多表现为一种“本位主义”的潜意识。

其次，为本位主义和地方保护主义提供了滋生的条件和环境。固步自封的思想以及画地为牢的思想，直接形成本位主义和地方保护主义，其后果不仅禁锢人们的思想，也束缚人们的行为，同时也在一定程度上和一定范围内为各种形式的社会腐败提供了滋生的温床。国家三令五申强调要清除本位主义和地方保护主义，主要是缘于本位主义和地方保护主义的危害至深至烈。

再次，不利于整个长江水系航运经济法制建设的统一。长江水系的地理特点、大小航运企业的发展模式以及现有的行政管理架构和司法管辖范围，决定了长江水系航运经济法制建设最终必须走高度统一的发展道路。如果东部某一地区以自己的经济发展水平高于其他地区作为成立海事法院的理由，那么中部或者西部也会同样以本地区的地理特点和自身的经济特点作为成立海事法院的理由，例如，三峡大坝以上一直到金沙江的溪洛渡水利工程之间，是典型的库区，不仅经济发展有其自身的特点，而且航运条件、环境保护以及行政管理等同样有其自身特点，如果以经济发展速度优于其他地区作为成立海事法院的理由，那么作为三峡库区最大城市的重庆市不更有成立海事法院的理由吗？如果放任这种观点最终变为现实，那样整个长江水系航运司法体系将会变得四分五裂、支离破碎。这是所有有识之士都不愿意看到的现象。

（二）完善武汉海事法院现有的管辖模式

武汉海事法院办公地点在武汉。从方便当事人诉讼，方便法院办案出发，自1992年以来，武汉海事法院先后在江苏南通、江苏南京、重庆市、湖北宜昌和江苏常熟先后设立了五个派出法庭。经过十多年的发展，这五个派出法庭在审判队伍建设、案件审理质量以及法庭基础建设方面都取得了长足的发展，为跨行政区划法院的设置以及审判工作的开展积累了丰富的经验，同时也赢得了整个长江水系航运经济界的广泛赞誉。但是，武汉海事法院现有的设置模式存在的不足也是客观存在的，既不利于审判工作和行政工作的有效管理，也不利于妥善解决各派出法庭驻庭人员在工作和家庭生活中存在的各种各样的困难。结合长江水系航运经济的发展特点以及武汉海事法院各派出法庭的工作实际，我们认为通过以下方式可以在一定程度上解决武汉海事法院现存的困难和矛盾，并且能够最大程度地发挥武汉海事法院专属管辖的巨大优势，维护长江水系航运经济司法统一。

首先，坚持武汉海事法院的管辖区域为整个长江水系。

根据最高人民法院的规定，武汉海事法院对于发生在长江支流水域的特殊海事海商案件仍拥有管辖权，但是，从严格意义上来讲，武汉海事法院的管辖范围仍主要限于长江干流，并未涵盖整个长江水系。最高人民法院确定武汉海事法院管辖区域的根据主要是基于船舶运输以及与船舶运输相关的港口作业、生产等过程中发生的海事海商纠纷，亦即凡是能够航行船舶的水域都可确定为海事法院的管辖范围，至于不能航行船舶的水域则被排除在海事法院的管辖区域之外。但是，随着国民经济的不断发展，因影响长江水系生态环境而导致长江水系航运经济可持续性发展的新问题、新情况也不断出现。例如，水污染问题、违章采砂导致生态变化等问题，都对长江水系航运经济的发展造成巨大的负面影响。水污染的污染源以及违章采砂地点并不一定在通航水域。如果将这些严重影响长江水系航运经济发展的纠纷排除在海事法院的专属管辖范围之外，显然不利于长江水系航运经济在综合治理的基础上，借助有效的法律手段进行管理。所以，将武汉海事法院的管辖区域范围扩大到整个长江水系是完全有必要的。

其次，根据航运经济发展的水平以及地理位置，在不同的港口设置更多的具有基层法院性质的派出法庭。

维持干流上现有的重庆、宜昌、南京、常熟和南通五个派出法庭不变的情况下，还可在安庆、武汉以及四川泸州设置派出法庭。对于长江的主要支流上，也可以根据不同情况有重点地设置相应的派出法庭，例如，可在四川宜宾设置一个派出法庭，管辖金沙江、岷江以及部分长江干线上发生的海事海商案件；在重庆市北涪区设置一个派出法庭，管辖嘉陵江流域发生的海事海商案件；在湖北襄樊设置一个派出法庭，管辖汉江中上游发生的海事海商案件；在湖南长沙设置一个派出法庭，管辖整个洞庭湖地区以及湖南境内各河流上发生的海事海商案件，等等。这样能够最大程度地保证在整个长江水系发生的海事海商案件全部由海事法院专属管辖。此外，海事法院还可以针对部分海事海商案件不集中的特殊情况，有选择地在部分支流地区设置巡回法庭，海事法院可以根据具体情况，不定期地进行巡回办案，就地受理，就地开庭，以灵活多变的服务形式，方便当事人诉讼。

第三，改革武汉海事法院现有的级别模式。

虽然武汉海事法院与地方中级人民法院的行政级别相当，但是，在诉讼权利的行使上却只是相当于普通的基层人民法院，因为其下面并没有设置相应的基层法院，并且其受理的案件在标的大小上也没有严格的限制，大的案件涉案标的有可能达到几个亿，而小的案件涉案标的则可能只有几千元甚至几百元。武汉海事法院的上诉审法院为湖北省高级人民法院，与海事海商审判业务直接对口的是省高院民事审判四庭。经过多年的实践和总结，上诉审法院的法官在海事海商案件的审理上积累了较为丰富的经验，但是这些经验与海事海商案件的特殊性要求仍有一定的差距，因为上诉审法院的法官并不固定，并且其不可能像海事法院的法官那样因长期接触与船舶航运经济相关的各个基层方面，进而有效地了解与海事海商案件相关的特殊法律制度以及特殊专业技能。这些不足是客观存在的，虽然不至于影响个案在上诉过程中的公正审理，但是，并不能最大程度地在完善海事海商法律服务与保证航运经济高速有序地发展之间的关系上发挥长期的具有普遍性的指导性作用。上世纪八十年代中期海事法院成立时，最高人民法院曾酝酿成立高级海事法院，主要考虑就是基于地方高级人民法院受理二审海事海商案件存在的上述不利因素，以及有可能增加上诉当事人的诉累和高级海事法院在选址上存在的许多困难等客观因素。

基于长江水系海事海商案件的分布特点以及海事海商案件的特殊性和复杂性，我们认为有必要改革武汉海事法院现行的级别模式：一是将武汉海事法院下设的以及以后有可能设置的各派出法庭升格为具有基层人民法院性质的特殊法庭，负责受理其管辖区域内发生的具有一定标的的一审海事海商案件；二是武汉海事法院只负责审理不服各派出法庭一审判决结果提起上诉的二审案件以及一定标的额以上的一审海事海商案件；三是湖北省高级人民法院只负责审理不服武汉海事法院一审判决而提起上诉的二审海事海商案件。这一改革模式如果能够得以实现，既能保证武汉海事法院在级别管辖上趋于合理，又能保证海事海商案件审理在执法标准上趋于统一，彻底遏止地方保护主义对海事海商案件公正审理的不利影响。

至于各派出法庭审判人员的任命以及行政管理等问题，我们认为也应该打破原有的传统模式：审判人员的任命应由各派出庭提名报武汉海事法院审核，然后报派出法庭所在地人大任命；派出法庭的行政管理以及党组织关系由法庭所在地政府及党委负责领导；为保证审判人员的有效培养，各派出法庭的审判人员只能在法庭之间进行交流，这样既能避免有限的专业审判人员流失，又能最大程度地保证审判人员独立行使海事海商审判权。如果这一设想能够实现，最起码能够收到以下几个方面的成效：一是各派出法庭的工作能够得到当地党委、人大和政府的大力支持，避免孤军奋战，无依无靠的窘境；二是有利于审判人员安心本职工作，减少家庭和生活方面的困难，使审判人员全身心投入到海事海商审判工作之中；三是有利于审判人员的成长，避免“成军万马走独木桥”的不正常情况，使全体审判人员在竞争机制的激励下不断成长。

其四，扩大武汉海事法院案件受理范围。

根据最高人民法院关于调整武汉海事法院的管辖区域和受案范围的规定以及海事特别程序法的相关规定，武汉海事法院的受案范围为发生在长江干线上的“与船舶或者运输、生产、作业相关的海事侵权纠纷、海商合同纠纷”，长江支流上发生的部分海事侵权纠纷案件和海商合同纠纷案件也由武汉海事法院专属管辖。可以看出，武汉海事法院的受理范围有两个特点，一是仅限于经济纠纷，二是仅限于以船舶为载体的与长江航运相关的纠纷。至于与长江水系航运经济发展密不可分的行政纠纷案件和与船舶没有直接关系但对整个流域经济发展有着重要影响的环境保护案件、刑事治安案件却没有管辖权。基于长江水系航运经济司法统一考虑，我们认为武汉海事法院现有的案件受理范围应该调整。

首先，扩大经济纠纷案件的范围。即在现有的案件受理范围的基础上，对因长江水系环境保护、水域污染、资源开发以及航运企业破产清算等与长江水系航运经济发展有关的其他经济纠纷，全部由武汉海事法院管辖。

其次，将行政案件重新划归海事法院管辖。根据最高人民法院《关于海事法院受案范围的规定》，在2003年以前，对于发生在长江上的与航运经济相关的行政纠纷案件，统一由武汉海事法院管辖。武汉海事法院在多年的行政案件审理过程中，取得了较好的成绩，赢得了各方当事人的普遍好评。但2003年8月，最高人民法院办公厅却通过“通知”的形式，规定自此以后，所有的行政案件全部由纠纷发生地的地方人民法院管辖，海事法院不得再行使管辖权。最高人民法院办公厅的规定出台后，各方当事人意见非常大，主要是地方人民法院在涉及船舶运输方面相应法规、专业技能有所欠缺，不能最大程度地保证行政案件审理的公正和高效，强烈要求将行政案件重新划归海事法院管辖。所以，不管是基于长江水系航运经济司法统一的考虑，还是基于保证案件审理的高效，将行政纠纷案件重新划归海事法院管辖是完全必要的，也是完全可行的。

再次，刑事治安案件仍由地方人民法院管辖。我们之所以坚持刑事治安案件仍由地方人民法院管辖，主要是考虑发生在长江水系航运经济发展过程中的刑事案件与发生在其他经济领域的刑事案件在性质上没有太多的差异，地方人民法院在审理这类案件时仍能保证案件审理的公正和高效；海事法院作为专门法院，其特殊性并不是表现在刑事案件的审理上，而是与航运经济发展相关的经济纠纷案件上，如果将有限的精力分散到刑事案件的处理上来，显然不利于海事法院的发展；同时，与长江水系航运经济发展相关的刑事案件，在发案数量上并不很多。

四、必须以大局观来完善长江水系航运经济发展过程中的行政统一

从严格意义上讲，经过多年的发展和完善，整个长江水系的行政管理体系经历了从无到有，从小到大的过程，为长江水系航运经济的发展作出了巨大的贡献。但是，我们应该清醒地看到，现有的行政管理体系仍然存在着较大的缺陷和不足，这些缺陷和不足的存在，不仅与长江水系航运经济的发展不协调，并且在一定程度上制约了长江水系航运经济持续有序地发展。我们认为，为了真正起到为长江水系航运经济的发展保驾护航的目的，长江水系航运经济行政管理体系必须进一步加以改革和完善。

（一）打破中央和地方两套班子，在组织关系上保证行政管理体系的统一

长江水系航运经济行政管理体系现在由两个部分组成：一是长江航务管理局领导下的海事、航道、通信和公安等职能机关；二是由地方政府直接领导下的海事、航道、防汛、矿产资源开发和环境保护等职能部门。这两个组成部分也就是我们通常所说的中央和地方两套班子，它们在工作上虽互有协调，互有配合，共同行使长江水系航运经济行政管理职能，但是它们之间在行政权限上却互不隶属，在人、财、物等方面互不依靠，都是依据相关的法律、法规独立地在各自的权限范围内行使行政管理职能。中央直属行政机关只对交通部负责，而地方行政机关只对当地政府负责。这种管理模式存在的缺陷和不足我们已经在前面述及，在此不再重复。但是在此我们必须强调的是，现存在的行政管理模式已经在相当严重的程度上制约了长江水系航运经济在统一的基础上高速有序地发展，已经引起与长江水系航运经济相关的法律界、理论界、航运界和行政管理机关等部门的高度重视，并且已通过各种形式呼吁国家应该通过有效的手段即时改革和完善现有行政管理模式，务必打破中央和地方两套班子共同行使长江水系航运经济行政管理职能这一传统管理模式，保证整个长江水系航运经济行政管理职能的统一行使。

我们认为完善长江水系航运经济行政统一应该包括两个方面：其一是现有地方行政机关应该统一到中央行政管理机关的职权范围之内，其行政职权的行使只能对中央行政机关负责；其二是整个长江水系，不管是行使船舶运输管理职能的行政管理机关还是维护长江水系环境保护的行政机关以及长江水系矿产资源开采的行政主管机关，都应该统一到中央行政机关的权限范围之内，这些机关的行政职权的行使同样只对中央行政机关负责。我们之所以要求地方行政机关应该统一到中央行政机关的职权范围之内，主要是基于中央行政机关的行政职能涵盖整个长江干线，不仅有较强的行政执法能力，并且不隶属于任何地方政府，因而能够最大程度地根除地方保护主义和本位主义对长江水系航运经济的负面影响。至于为什么与船舶运输没有直接联系的其他行政机关也应该归于中央行政机关的职权范围之内？主要是基于隶属于地方政府的环境保护、矿产资源开采等行政机关，他们的行政职权在许多方面与中央行政机关存在重叠，互相影响，互相制约，并且这些行政机关行政职权行使的好坏，直接影响着整个长江水系航运经济的正常发展，如果将这些互不隶属的行政机关归于中央行政机关的直接领导之下，同样能够排除地方保护主义和本位主义的不利影响，并且能够最大程度地完善整个长江水系航运经济的综合开发，彻底摒除“九龙治水，各自为战”，互相扯皮，互相推卸责任的不正常情况的出现。

（二）打破干流和支流的划分，在流域范围内保证行政管理体系的统一

现阶段整个长江干流的行政管理职权的行使出现一种倒退的管理模式，主要表现在江苏江段的行政管理独立于整个长江水系行政管理体系之外。在江苏的带动下，有传言重庆也在酝酿将三峡大坝以上的行政管理权也独立于整个长江水系航运经济行政管理体系之外。如果出现上述情况，那么整个长江干线就会被人为地划分为几段，不仅政令不能得到统一地制订和执行，并且不利于长江水系航运经济的综合治理和综合发展。所以，我们应该高度重视人为地将整个长江干线划分为不同行政管理区段的短视行为对长江水系航运经济发展带来的不利影响，通过具有高度前瞻性的行政手段，早日达成长江干线行政管理的统一。

同时，结合长江水系航运经济发展的现状，我们认为，应该在保证长江干线行政管理统一的基础上，将沿江各支流的行政管理权限也纳入统一的干流行政管理的范围之内，亦即整个长江水系，不管是干流，也不管是支流，凡是涉及航运经济以及与航运经济相关的行政职能部门，应该完全统一起来，彻底打破干流和支流划分的传统模式，使整个长江水系航运经济行政管理成为一个完整的统一行政管理体系。

（三）整合行政权利，保证全流域行政管理职权的统一行使

现阶段与长江水系航运经济发展相关的行政职能部门非常复杂，主要有海事、船检、航道、通信、防汛、公安、水产养殖、矿产资源和环境保护等。这些行政职能部门的组成有如下特点：一是有中央和地方之分；二是在行政关系上互不隶属，都是依据相关的国家规定独立行使行政管理职能；三是职权的行使与长江水系航运经济的发展有着直接的联系。这些不同职能部门在行政权力的行使上虽然是独立的，但是在行政权力的内容上在许多方面却是互相交叉，互相重叠，在涉及重大行政举措时，往往不能单凭某一家的能力就能达到预期的行政管理效果。我们试拿长江航务管理局下属的海事部门、航道部门和通信部门来举例说明。海事部门的职能在于维护船舶的航行安全，航道部门的职能在于保证可航水域的航道标准达到国家的具体要求，而通信部门的职能在于保证船舶以及与船舶航行相关的单位的通信符合国家制订的统一标准。从海事、航道和通信这三个职能部门的权限来看，他们的目的虽然都在于保证船舶的航行安全，使长江水系航运经济在正常的轨道上有序地发展，但是，这三个职能部门的行政权能在执行力上却有着较大的差异，最为典型的是对于违反航道管理和违反长江航运通信相关规定的违法或者违章行为的处罚权，相当大一部分必须借助海事部门来行使。如果不同行政职能部门之间在行政执法过程中能够有效地进行互相配合，互相支持，那么还能在一定程度上达到预期的行政管理效果。如果不同的行政职能部门在行政执法过程中互相推诿，互相冲突，那么将直接导致行政权力的淡化和消融，有法必依，执法必严最终会成为一句空谈。虽然长江航务管理局作为交通部的派出机构，有权对不同行政职能部门之间的配合进行协调和指导，但是，这种协调和指导更多是调和性质的，并不具有真正意义上的行政约束力。

从直属中央的行政机关在行使行政职权过程中存在的问题和不足，我们可以看出隶属于地方政府的其他行政机关在行使行政职能过程中的问题和不足更加严重。所以，如何完善行政职能的行使？如何使有效的行政行为得到彻底的贯彻和执行？是保证长江水系航运经济行政管理体系统一过程中不能回避的问题。根据现阶段长江水系行政机关的组成的以及不同行政机关之间的关系，我们认为必须改革现有的长江水系行政管理体系。具体措施是在保证长江水系航运经济行政统一的基础上，将不同的行政机关统一到一个具有强大行政执行力的强力机关之内，使相关的行政行为在垂直层面能够得到有效执行。这个具有强大行政执行力的行政机关必须有如下特点和要求：其一，具有法律、法规赋予的行政权能，能够通过有效的行政手段保证行政行为全面得以执行；其二，管辖区域必须涵盖整个长江水系或者长江水系大部，这样能够保证行政行为的执行更加便利，更加通畅，同时能够以较少的行政投入融入其他行政机关；其三，其本身拥有的行政权与其他行政机关所拥有的行政权有紧密的联系，并且能够在一定程度上制约或者协调其他行政机关。从特点和要求上看，现阶段整个长江水系，只有长江航务管理局符合上述条件。也就是说，只有将现阶段整个长江水系众多的行政机关统一到长江航务管理局领导之下，才能最便捷、最经济、最强有力地保证长江水系航运经济行政管理权的统一行使。

若能实现在长江航务管理局领导之下的统一行政管理体系，则该体系具有以下特点：其一，由国务院垂直领导；其二，行政管理权涵盖整个长江水系；其三，与长江水系航运经济发展相关的海事、航道、通讯、船舶检验、防汛、水资源利用、水产养殖、矿产资源和环境保护等行政机关，均成为这一体系下的职能部门，在长江航务管理局的统一领导之下依法行使相应的行政职权。

将整个长江水系航运经济行政管理统一到长江航务管理局统一领导之下，有以下优点：其一，能够通过强有力的行政手段，保证国家有关长江水系航运经济发展的法律、法规以及相应政策能够得到全面有效地执行；其二，能够保证长江水系航运经济全面、协调地发展，最大程度地避免本位主义和地方保护主义对长江航运经济的发展带来的不利影响；其三，行政执法主体清晰明了，避免互相推诿、相互内耗等不正常情况的产生；其四，能够最大程度地减轻企、事业单位的行政负担；其五，有利于长江流域的综合治理，保证全流域经济协调发展。

五、必须建立统一的具有法律约束力的各种技术标准

毋庸置疑，长江水系航运经济在发展过程中所涉及的各种技术标准，不管是在适用范围还是在法律效力上，都存在着非常混乱的局面。导致这种混乱局面的原因是多方面的，既有长江水系航运经济立法不完善，也有行政管理的不科学，同时也与长江水系理论研究的欠缺有着紧密的联系。如何在短时间内改变这种混乱局面，既是长江水系航运经济不断走向规范化、法制化的需要，也是保证长江水系航运经济高速有序发展的需要。当然，要彻底改变这种混乱局面，必须依据法律、法规和行政规章使相应的技术标准规范化和法律化。

我们认为，改变长江水系航运经济发展过程中技术标准混乱的举措有以下几个方面：

（一）加快长江水系航运经济法律体系的完善

完善的法律体系是正确调整长江水系航运经济发展过程中产生的各种法律关系的有效保证，不仅能够保证有法可依，并且也能够为相关的技术规范的制订确定标准，或者直接通过法律规定的形式明确技术规范。例如，海商法就对船舶碰撞作了明确的定义：“船舶碰撞，是指船舶在海上或者与海相通的可航水域发生接触造成损害的事故。”这一定义不仅明确，同时也将在实务中容易与船舶碰撞相混淆的船舶触碰、船舶浪损等海损事故与船舶碰撞区别开来，使司法机关、行政机关在事故处理以及事故分类上更加准确，更加明了。但是，截至现在，还没有一部以长江水系航运经济发展为专门调整对象的具有海商法性质的实体法。所以，通过法律形式规范长江水系航运经济发展过程中存在的各种技术标准，也就不切实际。鉴于此，制订一部以长江水系航运经济发展为专门调整对象的实体法，是改变长江水系航运经济发展过程中技术标准不规范的前提条件。如果有了一部相应的实体法作为依据，与之配套的各种法规和部门规章将通过不同的形式，更加全面，更加具体地使各种技术标准趋于明确和严谨，并赋予其普遍的权威性和法律约束力。

（二）加快长江水系航运经济行政管理体系的整合

各种各样的技术标准是在长江水系航运经济发展过程中不断产生的，不同的行政主管部门，在维护长江水系航运经济发展秩序过程中，会更多地接触各种不同的技术标准，并且也会通过自身所拥有的行政权力对不同的技术标准进行定义和规范。但是，受现行的行政管理体系的限制，不同行政主管部门在确定同样的技术标准时难免会出现差异，进而导致技术标准统一认定上的矛盾。例如，在认定船舶超载上，不同的部门之间就存在不同的认定标准，有的以船舶干舷作为认定船舶标准，有的部门则以船舶证书上载明的参考吨位作为标准。再如长江上、中、下游的划分标准在不同的部门之间也存在差异，有的将宜昌以上划为长江上游，宜昌至江阴为长江中游，江阴以下为长江下游，而有的部门则将宜昌以上划分为长江上游，宜昌至江西湖口为长江中游，湖口以下至出海口为长江下游。此外，在关于长江枯、中、洪水位的划分上，不同的行政主管机关之间在划分标准上也存在着明显的差异。不同的行政主管机关依据自己的行政职权就同一概念和现象制订的不同技术标准在整个长江水系非常普遍，导致守法标准和执行标准的混乱。所以，加快长江水系航运经济行政管理体系的整合，将不同的行政主管机关有效统一起来，是改变技术标准在认定上存在差异的另一种有效手段。

（三）加强长江水系航运经济技术标准的研究

解放以来，为促进长江水系航运经济的不断发展，国家在航运人材的培养上投入了大量的人力和物力，先后建议了多所交通部直属航运学校和地方航运学校，培养了大批的专业航运人材。但是，我们不能回避的是，这些航运学校更多注重于技术人材的培养，并没有结合长江航运经济的发展的客观需要，在法律理论上和相应的航运理论上作更多的研究。同样，在涉及长江水系航运经济技术标准的研究上，相应的航运学校在研究成果上也是非常欠缺的。现阶段的许多技术标准更多是通过航运企业从保证航运安全的角度制订的安全措施上归纳而成。从严格意义上讲，这些技术标准只能称得上是企业标准。虽然这此企业标准在实际运用中收到了非常好的效果，但这些企业标准毕竟只是实践经验的总结和归纳，并没有上升到相应的理论高度。例如，以前的在长江上游广泛运用的“川江扎水规定”、“川江扎雾规定”等，都是各航运企业经过多年的探索总结出来的一些实际经验，并没有经过有效的理论论证。虽然有一定的权威性，但并不具有普遍的约束力。所以，各航运学校、各航运企业以及与长江水系航运经济相关的单位和个人，应该结合长江水系航运的特点，从理论上对相应的技术标准进行全面研究和探讨，为长江水系航运经济的技术标准走向法律化和规范化，打下全面、扎实的理论基础，是完全必要的。

结束语

全面认识长江水系航运经济在整个国民经济发展中的重要性，是进一步完善长江水系航运经济司法体系、行政体系的前提。长江水系航运经济现有的司法体系和行政体系是历经多年发展而逐步形成的，其间为长江水系航运经济的发展和对外改革开放作出了重大的贡献，也为长江水系航运经济在新的形势下可持续性发展积累了丰富的经验。但是，我们绝不能对现有的司法体系和行政体系中存在的问题和不足熟视无睹，更不能等闲视之，我们应该以发展的眼光正确看待这些客观存在的问题和不足，通过有效的手段和措施解决和克服这些问题和不足，使长江水系航运经济的发展环境趋于完善和健全。同时，我们要充分认识长江水系航运经济在新形势下的整体性和连贯性，克服本位主义和地方保护主义，促进整个长江水系航运经济共同发展，共同繁荣，使长江水系航运经济在中华民族振兴过程中的潜能得以全面、完美地发挥出来！