一、 中国水路运输合同法的历史和现状

水路运输是指中国沿海、江河、湖泊的货物和旅客运输，属国内贸易，有别于国际海上货物和旅客运输。在上个世纪七十年代，交通部颁布的部门规章《水路货物运输规则》《水路旅客运输规则》《水路货物运输管理规则》以及其他行政规章是调整水路货物和旅客运输的主要法源；上个世纪八十年代，《经济合同法》的一个分支，即《水路货物运输合同实施细则》取代了《水路货物运输规则》等部门规章，成为调整水路运输最高位阶的行政法规。1992年，在《海商法》颁布的同时，最高人民法院以“法发（1992）37号”文发布了《最高人民法院关于学习、宣传和贯彻执行中华人民共和国海商法的通知》，其第五条规定，“在沿海运输过程中发生的货物运输合同纠纷案件和在内河运输过程中发生的海事海商案件，仍适用《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国经济合同法》等有关法律法规。”最高人民法院的这个通知直到前几年废止，指导了中国海事司法30多年。可能就是因为有了这个通知，才导致人们误以为水路运输合同是有法律调整的，因而没有必要立法。
    虽然中国的《合同法》已经设置了运输合同一章，但因国际海上货物运输合同和旅客运输合同的涉外性较强，又因属于《海商法》的一个组成部分，更重要的是海上货物运输较之其他方式的运输在技术方面也有许多特别之处，所以调整国际海上货物运输和旅客运输的合同法早已随着《海商法》的颁布实施，成为《合同法》的特别法而独立存在。那么国内水路货物运输合同法和旅客运输合同法是否也应当作为《合同法》的特别法独立存在，是当代海商法学亟需解决的一个重大问题。

二、水路运输合同立法的统计学依据

（一）《2019年交通运输行业发展统计公报》

根据交通部发布的《2019年交通运输行业发展统计公报》的统计数据，2019年，中国全社会完成水路货运量74.72亿吨，全社会完成水路客运量2.73亿人。

在全社会水路货运中，内河运输完成货运量39.13亿吨，占全国水路货运量的52.36%；沿海运输完成货运量27.27亿吨，占全国水路货运量的36.5%，两项合计占88.86%；远洋运输完成货运量8.32亿吨；占全国水路货运量的11.14%。

在全社会水路客运中，该公报没有划分国内与国际水路客运量的数据。但根据往年的公布数据，例如2004年，国际水路客运量是200万人，国内沿海和江河客运量则是1.9亿人。据此，我们可以推断，由于2019年国际水路客运量的人数微乎其微，与全社会水路客运量的2.73亿人没有可比性，因此也没有统计的价值。另外，由于《海商法》第五章的旅客运输合同，仅调整经海路将旅客从一港运至另一港的合同，包括海江和江海的直达运输合同。而国内的水路客运则有很大一部分是经江河、湖泊以及其他通航水域来运送旅客，虽然这一水域的客运量远远大于海商法调整的客运量，但是《海商法》的旅客运输合同一章却抛弃了对大多数旅客运输合同的调整，而只是调整一个几乎是零的旅客运输合同领域。

（二）2012年最高人民法院统计资料

最高人民法院万鄂湘副院长2012年在全国海事审判工作会议上的讲话，披露2009年至2012年全国十家海事法院受理的一审海事案件39004件，其中涉外、涉港澳台一审案件5781件（占案件总数的14.82）。从上述最高人民法院的统计数字可以清晰地看到全国海事案件的涉外比例仅占不足15%，与前述全国水运货运量的比例基本吻合，即国际运输货运量占11.14%；沿海与内河占88.86%。这一比例更进一步证明研究水路运输法的重要性和迫切性。

从交通部的统计数字得出这样一个结论，仅占11.14%的远洋货物运输合同由《海商法》的第四章调整，而占88.86%的国内水路货物运输合同则处于没有特别法律规范调整的尴尬境地；而旅客运输合同则更加令人沮丧，即百分之百的江河、湖泊以及其他通航水域的旅客运输合同没有特别法律规范调整，但客运量几乎为零的国际旅客运输合同则有一部特别法亭亭玉立。国际集装箱班轮运输则更显得娇生惯养，因为对于仅占比例很小的国际集装箱班轮运输，交通部投入了大量的人力和物力参加鹿特丹规则的制定工作，以及《海商法》的修改工作。而对于占国内水路运输货运量88.86%的运输合同领域则无人问津。由此可见，这是中国海事立法的一个死穴。

三、水路运输合同立法的法理学依据
　　法理学告诉我们，法的社会作用中有一个社会管理的作用。所谓社会管理作用，就是指法在维护人类基本生活条件、确认技术规范等方面的社会公共事务管理的作用，以确保社会的井然有序，达到和谐社会的最高境界。但是，现在国家对海商法、对国际运输领域的研究，投入的研究力量几乎是倾全国之力。而对国内水路货物和旅客运输这个早已凸显出其重要性的庞大领域，却很少有人问津。这种现象与中国现阶段的法治建设极不和谐，也不利于水运市场的健康发展。
   目前，在中国很少有人专门研究国内水路货物和旅客运输合同，各法学院校则是投入了大量的人力物力去研究调整国际海上货物运输的法律。全国十个海事法院被逼无奈，每年组织一次庭长会议，总结研究司法实践中存在的问题，然后统一一个法律适用的方案，作为“准法律”在各海事法院实施。事实上，这种会议是在做“立法”工作，而此种“立法”是违背《立法法》的行为。这种现象不仅与中国的法治建设不和谐，也与法理学的基本理念相悖。诚然，在中国水路运输立法处于空白的局面下，这些庭长们也是出于无奈。虽然明知这是不应为而为之的工作，但在面对这如此庞杂的海事案件面前，为了维护社会主义市场的法治环境，他们的做法也是值得称赞的。

四、水路运输合同立法的合同法依据

《合同法》中设置了调整运输合同的第十七章，《民法典》设置了合同编，虽然立法者没有解释运输合同一章究竟调整的范围是哪些，但根据《合同法》是中国基本法律制度这一点，应当肯认无论《合同法》的运输合同一章，还是《民法典》的合同编，一定是包括了海、陆、空、铁和管道五种运输方式，甚至还可能包括网络运输。由于基本法的高度概括性是无法调整具体的水路货物运输和旅客运输合同的，因此，应当就水路运输合同制定特别法，以使水路运输这一在中国运输行业中占第二大份额的领域有法可依。
　　从上个世纪八十年代经济合同法的立法体系看，经济合同法作为基本法，下设公路货物运输合同、航空货物运输合同、铁路货物运输合同和水路货物运输合同四个实施细则。虽然国务院于1986年颁布的《水路货物运输合同实施细则》至今依然有效，但终因立法根据已经废止和年代久远等原因，早已无法适应今天的需要，处于休眠状态。但有一点可以肯定，既然经济合同法时代，需要四个特别法来调整四个不同的货物运输领域，那么在今天的《民法典》时代，也应当为这四个不同的货物运输领域制定特别法。

五、国际海上货物运输合同与国内水路货物运输合同的比较

国际海上货物运输合同与国内水路货物运输合同最主要的不同点就是，国际海上货物运输合同要受国际公约和国际惯例的调整。例如提单不但要受国内法的调整，还要受“海牙规则”和“跟单信用证统一惯例”的调整。虽然我国政府没有批准加入“海牙规则”，但是在很多提单的背面条款里，即法律适用条款（paramount clause）经常印备了适用“海牙规则”的条款。而用于国内水路运输的运单，则没有法律调整。有人将海上货物运输称为提单运输，可见提单在国际运输中的重要性。其实在水路货物运输的水运实践中，运单在整个运输过程中所起到的作用和提单相同，处于举足轻重的法律地位，因为运单实际上也具有物权凭证基本功能，只是没有法律肯认其物权特性罢了。　提单有那样多的国际公约和国际惯例以及国内法来调整，还是不时地发生提单纠纷。可想而知，如果没有法律来调整运单，水路货物运输市场会是一个怎样混乱的市场。

国际海上货物运输合同与国内水路货物运输合同的第二个不同点是归责原则的不同。《海商法》要求承运人本人有过失才承担违约责任，而《合同法》不论承运人是否有过失，只要其不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定就要承担违约责任。值得强调的是《海商法》规定的过失所指向的主体所承载的内涵，与《合同法》的违约主体的内涵是有区别的。例如，《海商法》第五十二条规定，承运人只要证明本人已经履行了托运人关于运送活动物的特别要求，对运送活动物固有的特殊风险造成活动物灭失或者损害不承担赔偿责任。上述规定中的承运人所指的是公司法人，并不包括在船上工作的船员。因为即使公司法人已经按照合同的约定，将运送活动物所必需的饲料和淡水等装上船，但由于船员在运送途中管理活动物有过失，造成活动物死亡，承运人是不承担责任的。但是，根据《民法通则》第四十三条的规定，企业法人对他的法定代表人和其他工作人员的经营活动要承担民事责任。很显然，根据《民法通则》的规定，船员属于企业法人的其他工作人员，应当包含在承运人的概念里（《民法典》第170条职务代理具有相同的含义）。但是《海商法》则将承运人这个企业法人的岸上工作人员与船上工作人员分割开来。这是在海事司法中适用违约归责原则时应当特别注意的一个问题。

国际海上货物运输合同与国内水路货物运输合同的第三个不同点是承运人的免责范围有天壤之别。这与上述第二个不同点有密切的联系，即船员不属于企业法人的工作人员，而这些船员在履行运输合同过程中的过失，根据《海商法》是可以免责的。但是在国内水路货物运输合同中，法律将船员视为承运人这个企业法人的一个整体，船员在管船和管货方面的一切过失而导致的货物损坏或者灭失，承运人都要承担违约或者侵权责任。

除上述三个不同点以外，在具体的履行运输合同方面，国际海上货物运输与国内水路货物运输基本上没有什么特别大的差别。例如，在航海技术方面，除航行距离有一个远近的差别以外，还有一个船大和船小的差别，但大同小异，事实上都是船舶运输；在装卸货工艺方面，更没有什么太大的差别，无论积载、绑扎、隔票和平舱等都是用同一种装卸货工艺；在承运人的管船管货技术方面，也是完全相同的。所以，从履行运输合同所需要的各种航海技术角度看，既然国际海运需要制定特别法，国内水运也需要制定特别法。由于国际与国内运输有上述三个重要的不同点，这两部法律还不能合并立法，而只能分别立法。但为了解决中国水运市场的燃眉之急，可以在修改《海商法》时，在《海商法》中增加一个独立的章节，专门调整国内沿海与内河运输合同，还可以增加调整港口经营人的辅助合同，即港口货物作业合同的内容。

六、国内水路货物运输立法可为海事法院提供审判依据

由于法官在审理沿海运输的具体海事案件时无法可依，所以法官在审理具体的案件时，就显得无所适从。在笔者近40年的海事法律实践中，亲眼目睹了我国水路货物运输合同纠纷在适用法律方面的多样性，即全国没有一个统一的海事司法制度，而是一个法官一种观点，我行我素，自由裁量权泛滥。例如，在南方的海事法院，对于承运人因运费或滞期费而留置船载货物的案件基本上都判决承运人侵犯了运单收货人的货物所有权，以承运人侵权为由判决承运人败诉。而在北方的海事法院，对于此类案件就有的海事法院判决承运人有权基于运输合同留置船载货物。

再举一个案例，以资说明。例如卸货数量纠纷。在国际运输中，《海商法》规定承运人同收货人、提单持有人之间的权利义务关系，依据提单的规定确定。有了这样的法律规定，承运人在交付货物时，一般不会发生货物重量短少的纠纷。因为在提单的正面条款里有一段印备的文字，英文一般表述为：The weight,measure,marks,numbers,quality,contents and value,being　particulars　furnished　by　the　Shipper,are　not　checked　by　the　Carrier.（译文：重量、尺码、标志、号数、品质、内容和质量是托运人所提供的，承运人在装船时并未核对）。正因为有了这样完善的法律，国际海运的承运人在卸货时一般都可以高枕无忧。但沿海运输的承运人则恰恰相反，因为没有法律规范这一领域，承运人在卸货港交付货物时，总是处于提心吊胆的状态，非常害怕收货人提出货物重量短少等问题。诚然，国内船员监守自盗蔚然成风，也是导致货物短量的重要原因。虽然2001年《国内水路货物运输规则》第六十四条规定“运单中载明的货物重量对承运人不构成其交接货物重量的证据。”由于《国内水路货物运输规则》的立法位阶较低，如果收货人将纠纷提交海事法院审理，那就会由于法院的不同或者法官的不同，其判决结果可以说是五彩缤纷。笔者曾经根据法律适用的基本原则，主张适用《水路货物运输规则》或者适用最相近的《海商法》来解决这一问题，但没有得到法官的采纳，最终判决承运人承担货物短少的责任。

改革开放以来，由于调整水路货物运输合同主要是交通部颁布的《水路货物运输规则》等较低位阶的行政规章，全国各海事法院以及每位法官对此类行政规章都有不同的解释，有的将这些行政规章直接适用于具体的案件中，有的则认为立法位阶太低，弃之不用。在这样的法治环境下，可以想象我国的水路货物和旅客运输当事人在发生合同纠纷后寻求法律救济的绝望心境。

七、中国水运市场亟需水路货物运输合同法

改革开放之初的十年间，由国家像管理军队一样管理的国有船公司，有了飞速发展的动力，也有一些私营业者买船组建船公司。由于没有法律规范这一迅猛发展的行业等原因，许多船公司经营不景气，甚至在短时间内破产。笔者粗略统计，80年代末和90年代初在辽宁省大连市成立了大约12家私营或国有船公司，到了90年代中期后，已经全军覆没，平均寿命不到八年。经过分析，产生这种现象的原因不外乎如下几种：第一是交通主管机关行政执法的力度有瑕疵；第二是受政策和市场调节的影响；第三是船公司内部经营存在许多问题；第四就是没有法律保障承运人健康地成长。由于第四个原因是本文的题述主题，所以进一步论述。
　　任何一个行业，如果在市场机制中没有法律保障，就不可能健康地成长。中国经营沿海运输的船公司，由于没有法律保障，有许多承运人在国际运输中或者在国外能够享受到的权利，而在中国的沿海运输中，承运人就无权问津。这是导致承运人纷纷破产的一个很重要的原因。例如，承运人对船载货物的留置权，这项权利是承运人唯一的而且是行之有效的实现运费和滞期费债权的重要自力救济手段。但在改革开放前二十多年的海事审判实践中，海事法院很少判决肯认承运人行使船载货物留置权。这一观点随着我国《海事诉讼特别程序法》的颁布达到了顶峰。例如该法第四十四条二款规定：“申请扣押的船载货物，应当属于被请求人所有。”法律规定船载货物的所有权必须属于债务人所有，这种规定在世界各国的海事法律中，还未曾所闻，同时也与中国的《物权法》和《侵权责任法》相悖。例如台湾地区的郑玉波先生在其《海商法》一书中认为，承运人的留置权应适用民法第九百二十八条的规定：“债权人占有属于其债务人之动产，而具有下列各款之要件者，於未受清偿前，得留置之：一、债权已至清偿期者。二、债权之发生，与该动产有牵连之关系者。三、其动产非因侵权关系而占有者。”另一位台湾法学家谢再全更进一步阐释：“由于运输合同是行使特别留置权的一种，承运人在行使留置权时不必考虑船载货物的所有权归属，因运送人之标的物，仅需为运送或旅客行李即为已足，不以为债务人所有者为限。”很显然，台湾地区的承运人享受着法律赋予的特殊留置权，即不需要船载货物的所有权必须属于债务人，仅以该债权之发生与该动产有牵连关系为成立要件。由此可见，台湾地区的承运人较之大陆的承运人要幸福百倍。因为中国的承运人，特别是单船公司，可能会因一次行使留置权，被海事法院判决不仅驳回运费的诉讼请求，还要对收货人承担巨额的侵权之债，其结果很可能是被海事法院拍卖船舶，以抵这笔侵权之债，最终导致破产。从这一点可以看出一个法学基本理念问题，即台湾地区的承运人可以躺在民法母亲的怀抱里，吮吸着甘甜的乳汁；而中国的承运人则站在那一湾浅浅的海峡这边，嗷嗷待哺，甚至有的承运人早已成为饿殍，陈尸街头。

八、国内水路货物运输的特殊性

国内水路货物运输有许多较之国际海运更加特殊的法律问题。前面已经论述过卸货数量问题和船载货物的留置权问题。为了进一步说明国内水路货物运输合同亟需立法，本文再例举两个水路货物运输中存在的悬而未决的法律问题，论述如下。

其一，感潮河段水域的甲板货物灭失问题。

在甲板货的运输问题上，水路运输与国际运输有一个截然不同的法律概念。即在国际运输中，承运人对合法甲板货的灭失或损坏不承担任何责任；而在国内水路货物运输中，则有一个在沿海或者入海河流感潮河段以外的水域（指内河水域）如果发生了甲板货物的灭失或者损坏，承运人必须依法承担责任的特殊法律问题。　
　　所谓感潮河段，是指受海洋潮流影响的河段，这种河段一般位于靠近河流的入海口。关于感潮河段的具体位置，交通部有明确的规定。例如，交通部长江航政管理局在解释内河避碰规则时，对感潮河段的解释如下：“感潮河段的界限，长江划定在南岸黄山鹅鼻咀，与北岸十圩港烟囱的联线。界限以下按感潮河段的规定，逆流船避让顺流船。界限以上，不论是涨潮或退潮，上行船避让下行船。”
　　1995年交通部颁布的《水路货物运输规则》第八十七条规定：“按照本规则第四十五条规定配装的甲板货物，在沿海及入海河流感潮河段航行的船舶发生的货损，除由于承运人过失造成者，承运人均不承担责任；但在江河、湖泊以及其他通航水域航行的船舶发生的浪损、落水以及承运人的其他过失造成的损失，应由承运人负责。”由于内河货运量占全国水运的52.36%，又由于1995年货规已经废止，这就说明有52.36%的内河甲板运输货物，没有法律调整。
　　依据1995年《水路货物运输规则》的规定，凡合法装载于甲板的货物，承运人享受免责的条件是船舶必须在沿海或者在入海感潮河段航行时所发生的货物灭失或损坏；如果船舶在感潮河段以外的内河或湖泊航行，所发生的甲板货灭失或损坏，承运人不享受免责待遇，而要承担赔偿责任。中国历年的《水路货物运输规则》，都有感潮河段的规定，这已经成为我国沿海货物运输的惯例。但2001年《国内水路货物运输规则》则将这一规定删除了，这就为沿海货物运输留下了一个永久的问号，也是一个不解的谜团。

其二，共同海损制度在沿海货物运输中的尴尬。

1993年《海商法》实施以前，中国的沿海货物运输没有共同海损制度，只有国际货物运输的承运人可以根据国际惯例，享受共同海损制度的优厚待遇。《海商法》实施以后，由于该法在总则里只是把第四章限制在调整国际海上货物运输领域，第十章的共同海损制度则没有排除适用于国内沿海货物运输。由于法律悄悄地发生了这样的变化，受严格责任制压抑几十年的那些从事国内沿海货物运输的承运人真可谓欣喜若狂。
　　但是在高兴过后，当沿海运输的承运人冷静下来的时候，猛然发现，他们走进了一个两难的交叉口。即承运人一边享受着《海商法》第十章赋予的关于共同海损的优惠待遇，另一边则受《合同法》运输合同一章关于承运人对运输过程中货物的毁损、灭失承担损害赔偿责任的约束。这是一个与国际海上货物运输过失责任制截然不同的严格责任制。也就是说，当承运人在船舶和货物发生共同危险的时刻，如果采取了救助措施，从而发生了救助费用。虽然承运人可以根据共同海损的法律规定，向货方要求分摊合理的牺牲费用，但货方也有权根据合同法的严格责任制拒绝分摊；或者在分摊之后，向承运人提起损害赔偿之诉，因为共同海损必须依据第四章的驾驶和管船等免责条款，才可能享受共损分摊的权力，而在《合同法》中承运人不享受管船和管货的免责事项。可以得出一个结论，即《海商法》的草拟者们犯了一个逻辑错误，导致《海商法》存在一个如此巨大的立法漏洞。

九、笔者对国内水路运输合同的立法构思

改革开放四十年，中国的法治进程已经取得了丰硕的成果。调整民事法律制度的几部重要法律，在《民法通则》颁布以后相继出台，例如《合同法》《物权法》《侵权责任法》等等。2021年1月1日，《民法典》生效，这意味着中国民商事领域的立法工作已经臻于成熟。但由于《民法典》是普通法，只是规定了民事基本制度，调整国内水路运输合同还需要一部配套的特别法，方能解决沿海与内河运输中的各种合同纠纷。由此可见，将沿海与内河运输立法跃升为最高位阶的立法时机已经成熟。

国内水路运输合同的立法有三种方式可以选择，第一是制定一部法，即《中华人民共和国水路运输法》。这部运输法可以分为三编，第一编为“水路货物运输”；第二编为“水路旅客运输”；第三编为“水路运输辅助业”。第二是立两部法，即《中华人民共和国水路货物运输法》和《中华人民共和国水路旅客运输法》。第三也是只立一部法，即《中华人民共和国海商法》，将国际和国内水路运输合并为一部法律，设置三编，第一编总则；第二编国内水路运输法；第三编国际海上运输法。

国内水路运输合同的立法应当以中国的民事法律制度为立法基础，不能照搬《海商法》或者外国法律。因为《海商法》有许多条文均从国际公约中移植而来，有的条文晦涩难懂，有的条文断章取义，不仅为中国的海事审判增加了难度，也为水运市场的法治化设置了障碍。例如，2001年交通部颁布的《国内水路货物运输规则》就是模仿《海商法》第四章拟定的，这个行政规章公布以后，在中国水运界引起哗然，因为大多数人认为这个行政规章的立法技术远远落后于1995年的《水路货物运输规则》。

由于国内水路运输与国际海上运输在技术层面上是相通的，所以在草拟国内水路运输合同法的同时，应当为将来与《海商法》合并打下基础。如果《鹿特丹规则》生效，《海商法》中关于船长和船员航行过失免责可能会因为与《鹿特丹规则》相悖而取缔，这与中国现有的水路运输免责制度趋于一致迈进了一大步。虽然《鹿特丹规则》还保留了火灾免责和与我国法律截然不同的归责原则，但是两法合并的契机还是曙光初现。

十、建立水路运输法学科，为立法作充分的理论准备

一部法律的诞生，并不是从天而降，而是需要丰富的理论支撑。如果我们现在还没有将水路运输法列为一个学科来研究，那么中国的承运人何时才能享受到民法那无微不至的关怀。研究水路运输法的形式有两种，第一建议在大学设立水路运输法学科；第二组建水路运输法研究院。本文引用一位海口海事法院的大法官在二十多年前说的话来形容中国的水运市场：“在水路货物运输市场建立和发育的同时，沿海及水路货物运输在一定程度上显现出某种无序与混乱。”这是一位法官对水运市场发自肺腑的感慨，这位法官所说的无序与混乱，主要是指中国没有规范水运市场的法律。

最后，笔者呼吁看到这篇文章的专家、学者、船东、保险人和港口经营人等为水路运输合同法的理论研究和立法准备助一臂之力。

参考文献：

1、交通部网站http://www.moc.gov.cn/《交通部2019年交通运输行业发展统计公报》
2、张文显主编：《法理学》，法律出版社，2000年11月，第260页。
3、江平主编：《中华人民共和国合同法精解》，中国政法大学出版社，1999年，第1页。
4、王沐昕著：《水路货物运输合同法学》，法律出版社，2003年4月，第51、139页。
5、王义元曾凯编著：《远洋运输业务》，人民交通出版社，2005年6月，第214-216页。
6、郑玉波著、林群弼修订：《海商法》第十三版，三民书局股份有限公司，2003年 10月，第120页。
7、参见广州海事法院主办：《海事审判》，1998年，第3期第5页。

8、梁慧星：“关于修改《中华人民共和国海商法》的建议”，引自中国法学网http://www.iolaw.org.cn/。

9、参见谢在全著：《民法物权轮》（下册），中国政法大学出版社，1999年版，第894页。

作者简介

王沐昕

1982年毕业于大连外国语学院英语系（本科），1996年获得中国政法大学民法学硕士学位，现为北京灏礼默律师事务所合伙人，一级律师。王沐昕一直从事海运法律服务，撰写论文200余篇，并出版《水路货物运输合同法学》《中国海商法操作实务与典型案例解析》《水路运输法教程》《港口法学理论和实务》等专著书籍，填补了国内沿海与内河运输法律研究的空白。

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供稿：长江海商法学会

核稿：张雅思

编辑：罗美馨