摘要

作为母亲河，长江流域各项资源都与我国社会、经济、文化发展紧密相关，具有重大战略意义。为了更好地治理长江流域水污染，需要坚持生态优先的基本理念，不断加快流域立法进程，配套相应的司法措施以及其他措施，革新管理体制。当下，我国长江流域水污染治理中主要存在政府间合作力度不足、饮用水污染治理领域存在立法滞后、民事公益诉讼制度不完善等问题，为此，必须要加强政府间合作，加快饮用水污染治理领域立法进程，健全和完善民事公益制度，真正实现“共抓大保护，不搞大开发”的目标。

关键词

法律；水污染治理；长江流域；饮用水；公益诉讼

一、长江流域水污染治理概述

（一）长江流域水污染治理的起因

长江流域的水资源不仅是中华民族赖以生存发展的重要基础，且对于沿线城市经济、社会发展具有重要意义。近些年来，由于长江流域沿线城市生产生活不规范等因素，导致流域内的水域环境遭到了严重破坏，进一步引发水资源保护与开发利用之间的冲突。鉴于此，我国提出了长江大保护的发展战略，强调将水污染治理以及长江生态环境修复作为一项基础性、全局性、战略性的工作来抓，力求将长江流域的经济带建设为机制更科学、市场更统一、经济更协调、交通更顺畅、生态更优美的区域。

长江流域的水污染治理是一项综合性的工作，治理措施是否科学、完善、系统，事关治理成效。具体到法学领域，就是要从法律这一社会科学的角度对长江流域采取一系列的水污染治理措施，即通过完善法律规范体系、司法制度、配套措施，形成齐抓共管、依法依规治理的新局面。从涉及的法律关系来看，长江流域水污染治理主要是涉及水污染治理纠纷法律关系、水污染治理主体法律关系等等；从现有的法律机制来看，主要可以依据《水法》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《长江保护法》等法律法规及其他规范性文件进行污染治理。虽可依据的法律规范较多，但从实际情况来看，我国长江流域水污染治理的法律机制适用存在系统性不足、运行保障不够、具体机制设计欠科学等问题，需要及时予以解决。

（二）长江流域水污染治理的法理依据

1.生态文明论

改革开放四十余年来，虽然我国经济领域的成就举世瞩目，但经济发展的背后牺牲了太多环境利益，导致全国范围内许多地区生态环境不断恶化，严重影响了社会、经济、文化的可持续发展。为了解决这一问题，习近平总书记提出了生态文明治理理论，重新思考自然与经济、自然与人的整体关系，并从谋求中华民族可持续发展的战略高度出发，提出了一系列的新战略、新思想、新理念。例如，“绿水青山就是金山银山”等一系列论述，为我国环境保护领域的立法、司法、执法工作指明了方向，开辟了生态环境保护的新视界。具体到长江流域，习近平总书记还提出了“共抓长江大保护”的理论，强调长江在物种多样性、生态屏障、战略枢纽、经济支撑等领域的作用，要求各地政府、各级相关部门必须要重视长江流域的水体保护工作。基于上述生态文明理论，有必要从法律层面完善相应的法律条文，加快立法进程，为司法机关、行政机关履行职责提供强有力的依据，发挥法律在教育、评价、强制、指引、预测领域的功能和价值，实现社会效果与法律效果的有机统一。

2.环境权论

蔡守秋教授在《环境权初探》中明确指出，社会个体基于自然环境所共同享有的权利是一种环境权，且环境权的行使主体不仅涵盖当代人，而且涵盖“后代人”。吕忠梅教授也指出，应当从传统民法保护的角度对环境生态利益予以整体考量，并认为应当将环境权予以私法化，进而激发全体社会公众对环境保护的主动性和积极性。基于上述环境权理论，我国必须要治理长江流域内的水污染问题，切实保障流域内公众能够享有良好生活环境的权利，实现对环境资源的合理开发以及利用。除此之外，环境权理论还强调环境法律关系中各方主体权利义务的平衡，确保权责对等，避免出现过度开发资源的局面，实现社会个体环境权可持续保护的目标。为此，完善相应法律法规，实现科学治理、协同治理的目标，尤为必要。

二、长江流域水污染治理中存在的问题

（一）饮用水污染治理领域存在法律空白

1.饮用水污染治理中的监管责任缺失

长江流域不少省市为了及时发现饮用水污染问题，建立了相应的水源巡查制度，但监管巡查主体不明确，导致实践中出现监管主体不明、交叉、缺位等问题，不利于监管职责的落实。除此之外，《水污染防治法》《长江保护法》及其他法律中也未对饮用水巡查制度进行规定，存在立法空白，不利于从立法层面为相关部门提供指引，难以解决实践中存在的管理重叠、缺失问题。例如，《长江保护法》第34条、第35条、第36条仅是从饮用水水源保护的角度对饮用水这一重要的水体进行了规定，但未对监管责任主体、法律后果等内容进行规定。

2.地下饮用水源污染治理工作存在法律空白

地下饮用水与地表饮用水存在本质区别，地下饮用水通常水质较好且水量稳定，除用于生活饮用水外，还被广泛应用于工业生产、农业灌溉等领域。现实生活中，许多污染地下饮用水的行为较为隐蔽，且难以发现。这决定了对地下饮用水的污染防治不能全部按照地表饮用水的污染防治方式进行。然而，长江流域仅有少数省市结合当地实际情况，对地下饮用水进行了严格规定，比如，成都市出台的《成都市饮用水水源保护条例》对地下饮用水污染治理进行专章规定；常德市出台的《常德市饮用水水源环境保护条例》将地表饮用水以及地下饮用水进行严格划分，并明确了一系列的禁限措施。除了还有少数地方性法规及规章外，许多地区都将上述两类饮用水划归为“饮用水”的范畴，没有进行区分化保护，难以规制地下饮用水的污染问题，不利于提升饮用水污染治理工作的科学性、针对性。

3.农村分散式饮用水水源未得到应有的重视

脱贫攻坚工作开展以来，我国农村地区的生态环境、人居环境、乡村面貌都有了很大改善，但仍存在不少水污染现象。之所以这类现象无法得以根治，固然有乡村治理滞后、村民环保意识不足等方面的原因，但也反映出我国在该领域存在立法空白的问题。虽然我国《水污染防治法》中对于农业和农村水污染防治工作有专节规定，但该专节的内容主要涉及污水处理，尚未涉及农村饮用水的污染治理。对于农村饮用水污染治理，存在着明显的城市中心主义特征，没有突破城乡二元社会机构的桎梏。譬如，《水污染防治法》第五章对饮用水水源进行保护时，采取的主要是“城乡一体化”的理念，未对城市以及农村饮用水水源保护工作进行区别化规定，难以对农村分散式饮用水水源进行全面性、合理性保护。

（二）政府间跨区域合力不足

作为一种公共物品，如果单纯依靠市场调节、私人供给、政府供给，势必会形成“单打独斗”的局面，难以形成工作合力，不利于推动监管、执法等治理工作。从自然条件来看，我国长江流域跨区域范围广，流经省份众多，但受限于行政区域的划分，使得水污染治理工作被人为割裂，难以实现“横向纵向一盘棋”的目标。各个省、市、县地方政府及相关部门只停留在对本辖区范围内的水污染问题进行治理的阶段，会导致出现“搭便车”“公地悲剧”等现象，不利于从流域上游、中游、下游的整体性角度出发进行协同治理。

值得称赞的是，立法者已经关注到这一问题，并在今年施行的《长江保护法》中规定了相关的“联合执法”机制。然而，该法仅仅对联合执法进行了原则性的规定，并未就如何联合执法进行有建设性的细化规定，导致刚性约束力以及可操作性不足，无法有效推动长江流域跨区域水污染的协同治理工作。概而论之，我国在政府间合作过程中存在行政与司法协作不足的困境，导致具体实践中联合执法、行政复议以及行政诉讼过程中都会遇到阻碍。以行政诉讼为例，虽然我国《行政诉讼法》第18条第2款对环境案件跨区域集中管辖这一问题进行了明确，但该款主要是通过指定管辖的方式来实现集中管辖的目标。这种“一案一指定”的方式难以满足长江流域未来大范围联合执法与司法协作的需求，在实践适用中的可行性较低。

除此之外，我国《宪法》《立法法》等宪法性法律对于政府间跨界合作未进行明确规定，使得政府在开展跨界合作时容易陷入“无法可依”的窘境。以宪法为例，该法主要对各级政府职权、中央与地方关系等内容进行规定，并未涉及具有横向关系的政府间合作事项。

（三）民事公益诉讼制度不完善

为更好地发挥检察机关在长江流域水污染治理等公共利益保护中的作用，我国在原有行政公益诉讼制度的基础上，建立了民事公益诉讼制度，为检察机关以法治方式、法治思维参与社会治理提供了新的契机。然而，从具体的制度运行情况来看，民事公益诉讼制度在环境保护领域仍然存在一系列的不足，具体表现如下：

1.调查核实权的行使问题

一是我国法律、司法解释及相关规范性文件虽然明确了检察机关的调查核实权，但上述文件的相关条款过于抽象，并未就具体的操作细则进行明确，导致长江流域水污染治理实践中出现检察机关调查核实程序多样、调查核实方式各异、权力行使边界模糊等问题。在缺乏具体权力运行程序规则以及实体规则的基础上，极其容易导致权力运行过程中出现不规范、不合理、甚至不合法等情况。二是未从法律、司法解释及相关规范性文件层面对调查核实权的内容进行特殊规定，继续沿用传统民事检察监督中关于调查核实权的相关内容，并规定了同传统调查核实权相类似的调查方法，使得该项权力难以适用于民事公益诉讼的司法实践中。

2.生态环境刑事附带民事公益诉讼机制存在漏洞

根据最高法、最高检的司法解释，检察机关可以在提起刑事诉讼的过程中，附带民事公益诉讼[1]。然而，该类诉讼在实践运行过程中存在漏洞，具体而言，一是当事人定罪量刑从宽的具体标准与生态环境修复责任未有效衔接，难以体现《长江保护法》中“一手抓修复，一手抓打击”的立法理念，不利于生态环境修复工作与违法打击工作齐头并进。例如，当事人承担生态修复责任的，是否可以适用认罪认罚的刑事程序予以量刑，进而实现司法治理与社会治理的有机统一？二是公益赔偿款、刑事罚金、行政罚款存在执行叠加的问题，不利于审判机关执行工作。未来随着我国长江流域生态环境领域的民事公益诉讼案件不断增加，如何明确公益赔偿款、刑事罚金、行政罚款在执行过程中的先后顺序，亟待从立法层面予以回应。三是生态环境公益诉讼赔偿金账户缺失，不利于实践中对赔偿金予以使用和处置。四是司法程序不科学，难以最大限度地提升刑事附带民事公益诉讼的效率和质量。典型表现在，实践中检察机关在起诉过程中，没有及时对公益诉讼的提起条件进行审查，民事公益诉讼部门的介入时间较晚。

三、完善长江流域水污染治理机制的基本路径

（一）加快立法进程，实现对长江流域饮用水污染治理工作的专项保护

未来在修订《水污染防治法》《长江保护法》的过程中，还需要做好统筹设计工作，解决当前现实中存在的法律空白问题，有效解决饮用水污染问题。

1.明确饮用水污染治理中的监管责任，探索建立统一的水源巡查制度

饮用水水源保护工作是饮用水安全保障机制的前端控制环节，只有水源保护工作落实到位，才能确保水质的安全可靠。一方面，可以在法律层面规定监管式巡查以及日常式巡查两类饮用水水源巡查制度，减少监管死角。日常式巡查主要是由专门的一个行政机关负责水源保护区内的日常巡逻和管理工作，及时发现并制止相关的污染饮用水水源行为，采取行政强制、行政处罚等措施，避免多头监管等问题的发生，实现“事有专人、改有定时、人有专责”的目标。监管式巡查则是对行政机关进行监督的制度，督促行政机关履行日常式巡查责任，解决巡查不到位、巡查不及时的问题。通过此种方式，不仅能够避免职责模糊问题，而且可以倒逼行政机关履行职责，真正保护好长江流域的饮用水水源。另一方面，从现有《长江保护法》的立法理念来看，该法第34条明确了国务院水行政主管部门是长江流域饮用水水源地保护的主管部门。所以，在确定日常式巡查责任主体时，可以将水行政主管部门作为责任主体。同时，为了更好地实现饮用水污染治理工作与现阶段的“河长制”“湖长制”等制度相衔接，可以将县级以上地方人民政府作为监管式巡查的责任主体。

2.从法律规制角度强化地下水源污染防治措施

2019年，长江委发布了2019年《长江流域及西南诸河水资源公报》，对长江流域的地下水资源量进行了统计和分析。根据该公报的数据，该流域地下水源供水量达到了59.7亿立方米，是长江流域重要的用水来源[2]。未来，要立足于针对性、可行性、科学性的角度，从法律层面规定地下水源污染防治措施。一方面，对长江流域地下水水源保护区进行科学划定。各个地区政府及相关部门在出台规范性文件的过程中，要结合相应的技术标准，确保地下水水源保护区符合技术要求和现实情况。另一方面，要进一步做好地下饮用水水源的污染治理工作，从法律层面明确保护区内的禁限行为，将之与地表饮用水水源保护工作区分开来。例如，针对地下水非法抽取的问题，可以明确水行政主管部门履行监督检查职责，建立健全地下水源地评价及监测机制，做好当地的地下水源监测工作，减少自备水源井。又如，健全现有的人工回灌制度，从法律层面明确人工回灌的水质标准，提升人工回灌的科学性。

3.紧盯农村分散式饮用水水源保护缺失问题

对于工程较为集中、使用人群较多的联片、联村水源而言，与城市地区采取同样的饮用水水源保护措施不会出现不合理的情况。然而，对于未联村、未联片的农村饮用水水源而言，要实现水源保护，不仅要做好技术防护工作，而且要推动技术规范向法律规范转化，充分尊重农村的生产生活习惯。一方面，可以明确由政府购买公共服务这一方式对农村分散式水源工程建设、水源卫生防护等工作予以支持。例如，可以在《水污染治理法》或者《长江保护法》中设定如下条款：“国家通过政府购买服务等方式鼓励和扶持农村分散式水源工程建设、水源卫生防护，吸引社会资金参与投资、建设以及运营农村分散式水源工程建设、水源卫生防护工作。”另一方面，要进一步坚持因时制宜、因地制宜的思维，对农村分散式饮用水水源保护的相关内容进行专节规定，严把农村分散式水源的污染治理关。

（二）加强政府间合作，实现长江流域水污染跨区域治理的目标

1.加强顶层设计

由于政府间合作会涉及行政体制等根本性问题，所以从法律层面对政府间合作事项进行规定能够契合《立法法》以及法理学的相关要求。为此，我国可以探索制定《政府间合作法》，进一步厘清跨区域政府在合作过程中的内容、职责以及要求，规范政府合作行为，为跨区域政府合作提供依据。在实践操作层面，则可以立足于法律法规以及其他规范性文件的基础上，由跨区域政府之间签订相应的政府间合作协议，对相关的权利、义务予以约定。以长江流域水污染治理合作协议为例，协议中应当明确各个治理主体的权限、治理程序、责任追究方式、纠纷解决方式等内容。如果协议约定的内容属于利益影响重大、涉及区域范围广、全国性重大事项，且缺乏上位法及相关规范性文件依据的，那么协议双方还应当层报国务院相关部门，确保协议内容合法合规。

2.细化相关配套机制

在具体制定法律的过程中，需要对长江流域水污染跨区域治理的相关内容进行细化规定，确保法律条文能够在执法实践中更具有可操作性和科学性，确保政府合作的效果。具体而言，可以从如下方面进行规定：

一是可以建立健全信息共享机制，提升水污染治理领域的监测与执法效能。水污染治理与社会公共利益息息相关，且水流的“流动”性质决定了监测与执法过程中容易出现沟通不及时的问题。为了更好地增强合作治理的政府主体间信任关系，从整体层面开展水污染治理工作，就必须要建立健全信息共享机制，实现多方协作、互利共赢的目标。在具体搭建过程中，要加快跨区域行政机关之间的联系，应用信息技术搭建相应的水污染治理信息共享平台，真正实现信息高效传递与共享的基本目标，确保跨区域政府之间能够及时了解到真实的排污信息以及水质信息，提升水污染防治规划方案的科学性、技术性以及合理性。搭建信息共享平台可以遵循如下步骤：首先，应用云计算、云存储工具进行共享。在云计算环境下，跨区域行政机关之间主要是建设一个虚拟的线上信息资源共享平台，确保相关主体能够随时随地登录这一平台搜索并查阅相应的信息资源。其次，要统一技术规范，打通技术壁垒。跨区域行政机关在明确共享主体以及共享文件范围后，将相应的信息数据库、业务系统与云储存终端的信息资源进行数据关联和数据共享。同时，要设置相应的代码和字符集，确保能够自动识别信息数据类型，推进自动化、一站化共享和利用。最后，充分应用好大数据技术进行信息共享，实现全流程信息化覆盖。为此，要提升信息覆盖的深度，发挥大数据在线索收集、案件事实认定、证据认定等方面发挥关键作用。通过上述措施，能够更好地使跨区域政府在合作的过程中及时同步掌握污染源、水量、水质等数据资料，为后期的行政联合执法工作、政策制定工作、应急处置工作提供强有力的信息支撑，真正发挥政府间合作的价值。

二是要明确长江流域水污染治理中行政联合执法的相关程序以及内容，确保工作依法合规的同时，具有更多的可操作性。鉴于现阶段《长江保护法》第80条赋予了跨区域行政机关之间行政联合执法的权限，故后期可以由国务院通过出台行政法规的形式对长江流域水污染治理中行政联合执法的相关内容进行明确。具体而言，可以明确如下内容：第一，明确联合执法过程中的主体、权责、程序等一系列的内容。从主体来看，联合执法要排除司法机关的参与，避免出现司法权、行政权界限模糊的问题以及有悖于司法中立原则的问题。从权责来看，联合执法过程中，联合执法的行政机关所享有的权利和责任应当是同等、对等的，因此，若执法过程中产生了侵害合法权益的问题，则联合执法的行政机关应当承担连带责任。从程序来看，联合执法的程序遵循《行政强制法》《行政处罚法》及其他规范性文件中关于执法程序的规定即可。第二，明确行政联合执法中行政复议、行政诉讼的问题。行政联合执法过程中会出现大量行政强制、行政处罚行为。为了切实保障行政相对人的合法权益，避免行政联合执法中出现复议主体不清、诉讼管辖不明的情况，就需要从法律层面对行政复议、行政诉讼的相关问题予以明确。一方面，从现阶段各地贯彻落实中央相关文件精神的情况来看[3]，多个地区行政在改革行政复议体制的过程中，除了税务、金融、海关、国安等垂直领导机关仍然采用“垂直机关主管”的复议机制以外，各个地区主要是按照“一级政府只设立一个行政复议机关”的要求，对行政复议的职责进行集中。例如，河南省、湖南省内多个地区都采用了该种做法，对行政复议机构、职责进行了统一，并出台了相关的规范性文件[4]。虽然此种复议机制改革能够解决实践中存在的多头复议、复议职责不清等问题，为群众申请行政复议提供便利，但却难以适用于联合执法领域。从司法部2020年11月发布《行政复议法（修订）（征求意见稿）》的情况来看，我国《行政复议法》的修订工作会进一步加快。因此，未来如果要确保联合执法工作顺利推进，就必须要在修订《行政复议法》的过程中明确联合执法工作的复议机关。由于联合执法工作属于跨地域执法，所以在整合行政复议职责的大背景下，应当由两个行政机关共同的上一级行政机关司法行政部门作为复议机构，依法办理联合执法的行政复议事项。另一方面，对于行政诉讼管辖问题，鉴于联合执法问题涉及面广，且牵涉的行政机关属于不同区域。为此，可以按照不同的情况来明确该类案件中行政诉讼的管辖。对于同一行政区域内因联合执法而引起的跨县、跨市的行政诉讼管辖，既可以结合当前行政诉讼案件管辖权改革的相关内容，由当地铁路运输法院等专门法院统一管辖，也可以由当地高级人民法院统一管辖；对于不同行政区域内因联合执法而引起的跨县、跨市、跨省的行政诉讼管辖管辖，建议由最高人民法院各个巡回法庭统一受理。这是因为我国第一至第六巡回法庭在设立过程中，充分考虑了“地域相近”这一要素。以第一巡回法庭为例，其案件管辖区域涵盖湖南、海南、广东、广西等四个地区，而该四个地区具有地域临近的特点。让最高人民法院各个巡回法庭统一受理，可以更好地解决行政管辖权争议问题，确保司法效率与司法权威。

（三）完善民事公益诉讼制度，推动长江水污染治理工作纵深发展

1.健全调查核实权的行使机制

未来，我国必须要进一步出台法律、司法解释及相关规范性文件，明确调查核实权的具体运行机制，既避免假借“维护社会公共利益”之名而肆意扩张权力运行范围等问题的发生，又确保检察机关能够通过调查核实机制来了解水污染案件中的相关事实和证据。

一是要针对民事公益诉讼领域的调查核实权出台相关的规定，明确调查核实主体、启动方式、启动内容、程序标准。未来可以在相关的规范性文件中明确调查核实程序的启动条件。具体而言，可以参考刑事诉讼法中技术侦查措施的相关规定，对民事公益诉讼领域调查核实权的调查方向、调查人员及分工、调查对象、调查措施、调查方式、调查时间、调查风险评估等内容进行细化，从事前角度规范调查核实权的行使。例如，可以增设如下条款：“检察机关在民事公益诉讼中有权调查核实，具体应遵循如下规定：（1）两名以上检察人员经出示工作证件、表明身份后，可以共同开展调查核实工作；（2）检察人员应当告知被调查人调查事由，且通知其享有申诉权、复议权、申请回避权；（3）检察人员调查核实的场所应当在公民住所以外的场所，确有必要在住所的，应当出示检察机关统一制发的证明文件；（4）调查核实的程序、内容不得违背公共利益，损害公共秩序；（5）对于证据可能灭失或以后难以取得的，检察机关可以对调查核实中收集的证据予以登记保存；（6）对于涉及重大公共利益的案件，检察机关在调查核实的过程中可以通过听证等方式收集材料、了解意见，确有必有的，可以同步录音录像，真实地记录调查核实工作全过程。

二是要进一步理清传统民事检察监督中关于调查核实权以及民事公益诉讼中调查核实权的边界。一方面，传统民事检察监督中，检察机关调查核实的对象是已生效的裁判文书，即对上述对象的合法性、合理性进行调查。此种调查核实方式侧重于对法院进行监督。另一方面，民事公益诉讼中调查核实的对象是损害社会公共利益的行为。在该类司法活动中，检察机关类似于民事诉讼的原告，其需要收集相应的证据和事实，进而对违法侵权人员提起诉讼，使得其承担相应的民事责任。

2.完善生态环境刑事附带民事公益诉讼机制

一是要衔接好定罪量刑标准与生态环境修复之间的关系。建议我国审判机关以及检察机关出台相关的司法解释，对量刑具体标准进行明确。如对当事人交付了环境修复保证金且认罪认罚的，可以适用认罪认罚的相关程序，将环境修复治理责任的履行程度作为法定从轻的情节予以考虑，增强当事人治理水污染的主动性和积极性，为从宽处罚确立相应的法律依据。

二是要从可罚性、公共利益保护的角度处理好行政责任、刑事责任、民事责任三者的关系，既确保各项受损主体之间的利益能够得到衡平，又为审判部门司法裁量提供依据，避免影响责任法定主义的正当性根基。建议通过相应的规范性文件明确公益诉讼赔偿金优先执行，确保相关部门能够将该笔赔偿金用于环境污染应急处置和修复工作当中，实现公益保护价值与权益救济价值的有机结合。

三是建议对公益诉讼赔偿金予以分类处置利用，提升赔偿金使用效益。一方面，对于已经造成水污染且无法治理修复的，当事人所缴纳的赔偿金应当上缴国库。此种情况下，赔偿金相当于虚拟治理成本，无法应用到有针对性的现实治理工作中，故由国家统一调拨使用较为合适。另一方面，对于已经造成水污染且能够即时展开修复或者能够应急处置的，赔偿金应当用于该水污染治理工作当中。如及时支付给水污染治理的第三方机构，切实发挥民事公益诉讼制度的价值。

四是从民事公益诉讼与刑事诉讼衔接的角度出发，对司法程序予以优化。一方面，从起诉程序来看，刑事检察部门在提起刑事诉讼之前，应当迅速将相应的案件线索移送至民事公益诉讼部门，由民事诉讼公益部门就“是否符合提起附带民事公益诉讼案件的条件”等相关材料进行审核。同时，鉴于刑事案件的办案时限较为紧张，所以整体诉讼中的立案、证据资料审查等相关工作由刑事检察部门主导，民事公益诉讼部门予以配合。通过此种方式，能够更好地解决实践中线索移交不及时、起诉效率低下等问题，实现“质效为重，严实并举”的目标。另一方面，从审判程序来看，建议先行审理民事公益诉讼，并提前通过庭前会议等方式交换相关的证据，提炼争议焦点、审理焦点，为下一步刑事诉讼案件的审理提供思路，协调好刑事诉讼案件审限短与民事公益诉讼案件中公共利益保护紧迫性强之间的关系，确保审判诉讼程序的效率更高。

结语

长江流域的水资源是中华民族赖以生存和发展的重要战略性资源，在我国“两型”社会建设中具有重要的价值。长江大保护背景之下，立足于既往规范性文件以及执法、司法实践中存在的疏漏，探寻治理新途径，是环境保护领域司法实务人员需要重点关注的课题。文章从“共抓大保护，不搞大开发”的角度对长江流域水污染治理问题进行研究，结合法学理论的相关知识提出建议，旨在能够进一步为我国长江流域水污染治理工作提供理论指引和实践参考的同时，为长江流域水污染治理工作提供强有力的法治保障，真正实现法律效果与社会效果的有机结合。

注释

[1] 《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”

[2] 详见长江水利委员会发布的《2019 年长江流域及西南诸河水资源公报》。

[3] 详见《中央全面依法治国委员会关于印发〈行政复议体制改革方案〉的通知》（中法委发〔2020〕5号）。

[4] 详见《河南省人民政府 关于推进行政复议体制改革的意见》（豫政发〔2020〕33号）及《湖南省人民政府关于行政复议体制改革的实施意见》（湘政发〔2021〕9号）。

参考文献

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[8] 刘艺.刑事附带民事公益诉讼的协同问题研究[J].中国刑事法杂志,2019(05):77-91.

作者简介

赵伟

南京海事法院法官助理，西南政法大学环境法学硕士。

高佳

南京海事法院一级法官，清华大学法律硕士。

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供稿：长江海商法学会

编辑：罗美馨