摘要

生态文明国家战略需要全社会行动起来共同落实。企业造成环境污染后因经营异常遗留了诸多环境问题，负有监管职责的行政机关怠于履职导致生态环境持续受到损害。对经营异常企业遗留环境问题仅提起环境民事公益诉讼可能导致生效裁判空转，有悖民法典绿色原则。允许社会组织提起民事附带行政公益诉讼，鼓励检察机关作为支持起诉人参与诉讼，是提高司法质效的有效方式。在判定被告承担预防性责任、恢复性责任、赔偿性责任时，应当合理划分经营异常企业与行政机关间的责任，以高效司法筑牢生态环境修复的防线。

关键词

社会组织 民事附带行政公益诉讼 经营异常企业 司法质效

引言

习近平生态文明思想的提出以及“长江大保护”等战略规划的深入实施，开创了我国生态文明发展的新局面。因政策变化、规划布局调整，众多“高污染、高耗能”的企业面临转产、搬迁、关停、破产，遗留了诸多环境问题。由于环境问题具有隐蔽性、长期性、复杂性的特点，加上部分行政机关怠于监管履职，某些企业造成的污染当期未产生明显不利的环境影响，直至其关闭多年后才暴露出来，此时生态环境修复则面临无治理主体、无治理资金等窘境，给周边人民生活环境、身体健康和经济的可持续发展造成重大影响。

公司法“有限责任”规则与环境法“污染者付费”原则的张力弱化了经营异常企业环境修复责任，“公共利益”及时保护与行政机关滞后的“代履行”之间的矛盾日益突出，公益诉讼将这些亟待解决的问题摆到了裁判者面前，考验着司法智慧。社会组织提起环境民事公益诉讼的案件，一旦被告排污企业处于破产、关停等经营异常状态，诉请其承担环境修复责任可能面临无法执行的结果。因此，迫切需要完善公益诉讼司法程序，引导行政机关参与到环境民事公益诉讼中，探索解决经营异常企业遗留环境问题的司法救济机制，落实《中华人民共和国民法典》“绿色原则”和“生态环境损害修复责任”相关规定，实现保护环境、修复生态的司法目标。

一、问题的提出

（一）基本案情

甲公司因存在多个环境违法行为，2018年8月受到省生态环境厅行政处罚。2021年初，某适格的社会组织向某中级人民法院提起环境民事公益诉讼，主张甲公司承担生态损害及恢复功能期间的损失赔偿等责任。法院受理后发现，甲公司工商登记主体资格虽然存在，但经营场所无人办公，遂依法公告送达了诉讼文书。同时，法院向甲公司所在地政府了解到，当地政府曾于2018年9月按照国家淘汰落后产能工作要求责令甲公司一个月内关闭。由于被告下落不明，如果继续推进民事公益诉讼程序，被告的生态环境损害赔偿责任将无法落实。基于此，原告社会组织申请追加省生态环境厅、当地政府为共同被告，与甲公司共同承担诉请的法律责任。

（二）问题的提出

2018年省生态环境厅对甲公司数个环境违法行为的行政处罚，甲公司是否履行缴纳罚款的义务，是否整改恢复生态环境以及执法机关是否开展督查是本案需查明的事实。同样，当地政府责令甲公司关闭的行政命令是否落实，是否履行生态环境监督的职责也需要查明。假设省生态环境厅、当地政府没有履行或部分履行行政监管职责，则存在行政不作为的情形，是否与甲公司共同承担生态环境修复法律责任需要司法裁断。从公益诉讼类别而言，被告若是行政机关，应属于行政公益诉讼，社会组织能否在已进行的民事公益诉讼中追加行政机关，形成民事附带行政公益诉讼？抑或由检察院分别对两行政机关提起行政公益诉讼，若如此，已进行的民事公益诉讼程序继续审理还是中止审理？如果将行政机关追加进民事公益诉讼的被告，是否应与甲公司承担连带责任？本文将逐一分析上述问题，以期对完善我国环境司法提供参考。

二、民事附带行政公益诉讼适格主体的障碍厘清

（一）关于原告主体资格问题

1. 社会组织具备环境民事附带行政公益诉讼原告主体资格

“原告资格范围的宽窄决定了司法审查对于行政权力制约的强度与力度，展现其深度与广度”，〔1〕以权利监督权力，引入社会组织的监督力量，方能以更广泛的权利视角，约束行政机关权力的行使。依据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条第一、二款的规定，符合法律规定的社会组织可以提起环境公益诉讼。依文义解释理解，环境公益诉讼既包括以污染主体为被告的民事公益诉讼，也包括以行政机关为被告的环境行政公益诉讼。可见，我国现行法律赋予了社会组织提起环境行政公益诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定了当负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关应向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；若行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起行政公益诉讼。上述规定应当理解为法律对检察机关的授权性规定，并非对社会组织提起环境行政公益诉讼主体资格的禁止性规定，检察机关提起行政公益诉讼的规定并未排除社会组织的起诉权。

考察我国环境司法的实践，司法能动性发挥不足的问题有待通过适度放宽起诉条件的方式来破解。《行政诉讼法》修改后，提起环境行政公益诉讼的原告主要是检察机关，以检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一主体，已无法解决经营异常企业遗留环境问题无人问津的现实困境。因此，若法院已受理社会组织提起的环境民事公益诉讼，审理过程中社会组织在同一案件中追加相关负有监管职责的行政机关为被告，符合法理及现行法律规定且有效节约司法资源，法院应予受理。当然，社会组织只能在已被受理的民事公益诉讼中发现被告出现经营异常履行不能的情形下，才能申请追加行政机关为被告，是否准许由法院裁断，社会组织不宜直接对行政机关提起行政公益诉讼。

2.检察机关宜以支持起诉人的身份参与诉讼

虽然我国目前对不同类型公益诉讼程序衔接问题未作明确规定，但发挥司法能动性及时保护生态环境是环境司法追求的价值目标，例如“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案”〔2〕系全国首例行政附带民事公益诉讼，对公益诉讼程序进行了有益的探索与实践，开创了行政附带民事公益诉讼制度的先河。那么，社会组织提起民事公益诉讼后，对未切实履行监管职责的行政机关提起民事附带行政公益诉讼，此时检察机关是否有必要作为“公益诉讼起诉人”介入案件中呢？笔者认为，检察机关更适宜承担支持起诉人的角色。

检察权谦抑性的特点决定了检察机关应当秉持有限性参与的原则，〔3〕如果一律要求其作为行政公益诉讼的起诉主体，将扩大行政权与司法权的冲突。根据现行规定，检察机关启动行政公益诉讼后，需要向行政机关发出检察建议，只有行政机关不依法履行职责，才能提起诉讼。例如本案，行政机关怠于履行职责明显可见且时间久矣，即使检察机关发出检察建议并经过相应期间，行政机关也不可能在30天内完全履行职责。此外，民事公益诉讼由中级人民法院受理，行政公益诉讼由基层法院受理，审理法院层级不同将导致民事公益诉讼的中止审理，此时民事公益诉讼已进入实质性审理阶段，中止审理不利于环境公益的及时保护。因此，从平衡司法权与行政权的角度，在社会组织提起民事附带行政公益诉讼的情况下，不宜规定检察机关必须以公益诉讼起诉人的角色介入案件。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条，检察机关适合以提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织起诉，加强与社会组织在此类案件中的合作。受理民事公益诉讼的中级人民法院通知同级人民检察院支持起诉既能够保障检察监督权，又能够在生效裁判文书执行过程中，发挥检察监督的作用，规制行政权力的运行，起到事半功倍的效果。

（二）关于附带行政公益诉讼被告主体资格及责任

1.被告主体资格

依据《环境保护法》第六条第二款和第十条的规定，对“生态环境和资源保护”领域负有监督管理职责的行政机关包括地方各级人民政府、国务院环境保护主管部门、县级以上地方人民政府环境保护主管部门、县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门。除有关政府和环境主管部门，若水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业、林业等有关部门在特定案件中对生态环境和资源保护负有监督管理职责，亦需要对受损的环境承担相关责任。行政机关的内设机构、派出机构、临时组建机构等行使公权力的组织承担某项环境监管职责时，仍应当根据《行政诉讼法》的有关规定，确定应当承担法律责任的行政主体。确定被诉行政主体，主要着眼于对已经进行的民事公益诉讼涉及的环境问题负有监管职责的行政机关，是否采取有效措施督察经营异常企业落实整改、履行环境修复义务，是否放纵了环境违法行为等。“每一例环境行政公益诉讼个案的被告还需要结合相关的环境保护和污染防治单行法对其资格进行认定”，〔4〕比如违法行为人涉及非法采砂破坏河道，或通过城镇管网排污，未履行相关职责的水利（水务）部门应当被诉请承担责任。行政机关因“不作为”或滥作为，导致环境公共利益面临重大风险，应属于民事附带行政公益诉讼的适格被告。

2.被告行政机关责任分析

社会组织在提起民事附带行政公益诉讼时，应当探究如何设定合理的诉求，既确保政府履职尽责修复生态，又避免诉请无法落实而被驳回。仅仅诉请政府督促违法行为人治理环境的实际意义已不大，经营异常企业环境违法行为早已存在，而若仅仅通过处罚、责令整改等行政措施，生态环境始终难以修复，长期的“以罚代治”导致环境公共利益进一步受损。因此，应当诉请行政机关采取“实效性”的监管措施，以更积极主动的姿态参与到生态修复治理工作之中。因此，附带行政公益诉讼首先应当确认行政机关此前作为或不作为行为的违法性；其次应当明确行政机关的责任承担方式，并通过司法建议督促行政机关以多元化的举措积极作为；最后为避免二次污染，有必要诉请行政机关对被责令关闭、申请破产等经营异常企业的污染源进行调查、登记，查明污染物的种类、性质；审查企业是否有未整改落实的环保处罚、拖欠排污费用或者未偿还环保贷款；监督企业设备、化学品等可能造成污染物品的后续管理。〔5〕

三、民事附带行政公益诉讼实体责任承担的分析

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条、第二十二条等规定，社会组织提起环境民事公益诉讼时，诉讼请求通常包括：诉请被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失、承担鉴定评估、为诉讼支出的合理费用等责任。追加相应行政机关为被告后，行政机关与经营异常企业成为共同被告，他们之间责任如何划分呢？

（一）预防性责任

1.停止侵害

停止侵害以侵害已经开始且处于持续状态，可能造成环境损害为条件，主要目的在于制止被告继续实施某种行为并防止侵害后果进一步扩大。本案中，若企业处于经营异常状态，已停止生产经营活动，不存在生产过程中排放污染物等行为，判定其停止侵害意义不大，加之行政机关并非产生侵害的直接主体，不宜判定行政机关承担“停止侵害”的责任。

2. 排除妨碍、消除危险

排除妨碍指被告应采取措施消除环境污染、生态破坏行为产生的危险，消解因环境违法行为导致公共利益可能受到的不利影响。在具体案件中，司法裁判应当结合环境违法行为，明确经营异常企业行为造成了何种妨碍与具体危险，并判定经营异常企业承担相应责任。被诉行政机关在经营异常企业无所作为情况下，应当积极采取应急处置措施，先行垫付生态环境损害发生后清理、处置污染物的费用，预防损害进一步扩大。实践中，行政机关排除妨碍、消除危险责任承担的方式还需要结合具体情况确定，如《土壤污染防治法》第四十四条明确了行政机关应当采取做好土壤污染状况监测、调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复等应急措施，承担排除妨碍、消除危险的责任。

（二）恢复性责任：修复生态环境

修复生态环境对于受损的环境以及社会公共利益而言，是最为核心的诉讼请求。由于经营异常企业拒绝履行修复义务、无法承担修复费用，法院可以根据《民法典》第一千二百三十四条的立法精神，判定本应履行监管职责的被告行政机关“代为修复”，将受损的环境修复到损害发生之前的状态和功能，无法完全修复的则采用替代性修复方式。原告社会组织和支持起诉人检察机关应当对行政机关生态修复工作进行监督，参与修复前方案制定，修复期间监测，修复后验收、修复效果评估工作，督促行政机关依法履职。行政机关有必要主动探索“生态环境损害基金制度”“高污染企业环境保险制度”“引进社会资本垫付资金”等方式，通过市场机制开拓修复费用的筹集渠道。

（三）赔偿性责任：赔偿损失

人类或其他生物可以从生态环境中直接或者间接获取生态服务利益，而生态环境受损导致公众丧失了本应享有的生态服务功能，造成了生态环境使用价值的损失，经营异常企业应当承担包括生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失。“按照生态环境恢复基本理论，修复费用相当于采取基本恢复措施的费用，期间损失相当于采取补偿性恢复措施的费用”，〔6〕行政机关承担修复性责任能够实现保护生态的目的，若进一步要求行政机关承担赔偿期间损失或永久损失的责任，则又会陷入“企业污染、政府买单”的怪圈，故不宜加重行政机关的赔偿损失责任。

（四）人格恢复性责任：赔礼道歉

企业污染环境的行为造成了社会公众享有美好生态环境利益的损失，因此企业应当在公开媒体上道歉。经营异常企业已徘徊在注销边缘，要求其赔礼道歉实际意义不大。但可以判定行政机关对企业负责人或者股东、实际控制人采取“通报批评”等行政处罚，以公开谴责的方式向社会公众公布其违法事实，减损其名誉和社会评价；针对情节严重的违法行为人，还可以将其列入失信黑名单，对有关人员的企业采取限制贷款，取消税收优惠政策享受资格等措施。

（五）其他责任

原告为诉讼所支出的调查鉴定费用、合理的律师费以及其他费用等，应由被告负担。有必要在经营异常企业无法承担的情形下，明确可以从本区域内生态环境损害赔偿基金中，列支部分用于支付上述费用，同时减免部分诉讼费用，以鼓励社会组织及律师积极参与环境损害救济工作。

需要明确，行政机关因承担上述“排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失”责任所支付的费用，并不免除或者减少经营异常企业环境责任。由于诉讼时间的紧迫性，怠于履职的行政机关有义务先行承担司法责任，并在承担责任后有权根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十四条等规定，向经营异常企业出资人等最终责任人追偿。例如，“常州毒地案”中，法院认为“上诉人提出的被上诉人承担地方政府支出的污染治理费用的诉讼请求不属于本案审理范围”，“新北区政府认为相关费用应由被上诉人负担或分担，可以依法向被上诉人追偿”，〔7〕但该判决忽视了行政机关是否愿意积极追偿，再次追缴或诉讼追偿是否会增加讼累等问题。因此民事附带行政公益诉讼有必要同时判定政府有向经营异常企业以及出资人追缴索赔的义务，以及可以索赔的具体数额。

四、民事附带行政公益诉讼的司法价值及实践意义

（一）是提升司法质效的有效途径

环境案件往往涉及民事、行政、刑事等多个交叉法律关系，正因如此我国专门成立环境资源审判庭等环境资源专门审判机构，统一审理环境类案件，打破审判壁垒，减少诉累。〔8〕经营异常企业环境违法行为已经给社会环境公共利益造成了损失，而违法行为人却下落不明或濒临破产，无心也无力履行义务，此时单独提起民事公益诉讼已经不足以补救公共利益，启动民事附带行政公益诉讼符合现实需要。

民事附带行政公益诉讼作为“附带”之诉，意味着社会组织不能单独对行政机关提起公益诉讼，社会组织的起诉权既需要扩张，亦需要框定边界，避免滥诉。民事附带行政公益诉讼应当重点认定监管机关作为与不作为行为的违法性，判定其是否履职尽责，以及确定其应当承担的生态环境责任。通过附带诉讼的方式，由同一审判组织在同一程序查明环境违法事实，一并裁判生态环境修复的承担方式，有助于提高诉讼效率，避免相互矛盾的裁判结果，提升司法质效。

（二）多方共治提升环境修复质效

回归本案，由于存在“保护利益高度一致、原告主体高度一致、诉讼程序高度一致”〔9〕的特点，单独依靠民事诉讼或者行政诉讼的单一程序均无法化解环境治理的矛盾。民事附带行政公益诉讼审判过程则由同一审判机构、审判人员一体化审理环境侵权行为和行政行为。法院以应诉通知替代检察院提起行政公益诉讼中的检察建议，将案件情况通知被诉的行政机关，给予其证明已履职尽责的机会。“如果行政行为合法，那么接下来就是单纯的民事案件的审理； 如果违法，可由同一个审判组织适用行政诉讼程序来解决行政争议，遵循行政诉讼的审理规则，不能进行调解，也不可提出反诉。”〔10〕合并审理民事及民事附带行政公益诉讼的裁判结果有效地划定了经营异常企业以及行政机关的责任，明确了修复责任的主体，费用的承担方式，提升了环境修复质效，有效避免了针对同一环境损害分别提起两种诉讼造成司法资源浪费，防止过长的诉讼周期可能进一步导致损害的扩大。

（三）监督生态环境修复责任主体的多元举措

对于大多数经营异常企业而言，更多地考虑人员安置以及债务承担问题，即便是成功执行破产债权或追究高管的责任，所获得的费用也可能无力解决受损环境问题。由于污染环境的“正主”异常，生态环境修复难以落实。此时负有环境监管职责的政府不容缺位。环境监管职责并非意味着简单地责令改正违法行为，单一的惩罚企业，而是应当发挥行政机关的主动性，探索独创的机制，真正落实生态环境修复责任并取得实效。社会组织在环境民事公益诉讼中提起附带行政公益诉讼，并非给行政机关“添乱”，而是通过司法手段，倒逼行政机关通过完善生态环境损害基金治理机制等方式，切实履行自身的职责，整治污染企业，处置“僵尸企业”，推动企业转型和发展。社会组织通过诉讼的方式，督促怠于履职的行政机关解决经营异常企业遗留的环境问题，助力司法权监督行政权。

五、结语

面对经营异常企业遗留环境问题，企业“无治理动力、无治理财力、无修复压力”导致环境问题久拖不决，负有监管职责的行政机关亦具有不可推卸的责任。此时应当充分发挥社会组织的力量，通过司法途径一并诉请污染主体及行政机关承担责任。法院应以包容和有前瞻性的眼光看待既有程序法框架下公益诉讼衔接问题，以合并审理的方式富有效率地作出裁判。为确保修复目的得以实现，应结合实际情况判定被诉的经营异常企业与行政机关承担排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任，将行政机关定位为主要的修复责任承担主体，并明确其向经营异常企业追索的内容，以司法智慧筑牢生态环境修复的最后防线，助力生态文明国家战略的有效实施。

注释

[1]葛君：“行政公益诉讼原告资格研究”，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2020年第S2期。

[2]参见吉林省白山市中级人民法院（2016）吉06行初4号行政判决书。

[3]参见邓志宏：“悖论与正说:检察监督权的谦抑性研究”，载《中国检察官》2014年第17期。

[4]杜萍：《环境行政公益诉讼被告资格研究》，青岛大学硕士论文，2018年，第13页。

[5]参见李宏祥，娄菊霞：“破产企业环境污染法律责任谁承担？”，载《中国环境报》2015年9月30日第07版。

[6]王小钢：“《民法典》第1235条的生态环境恢复成本理论阐释——兼论修复费用、期间损失和永久性损失赔偿责任的适用”，载《甘肃政法大学学报》2021第1期。

[7]参见江苏省高级人民法院（2017）苏民终232号民事判决书。

[8]参见吕忠梅等：《环境司法专门化：现状调查与制度重构》，法律出版社2017年版，第145-149页。

[9]金维钰：“环境民事与行政公益诉讼一体化研究”，载《西部学刊》2020第14期。

[10]孙彩虹：“民事附属行政诉讼制度分析”载《法学杂志》2011第8期。

作者简介

邹鲲

北京中伦（武汉）律师事务所合伙人、律师；全国律协环境、资源与能源专业委员会副主任；中国自然资源学会资源法学专委会副主任；中国法学会环境与资源法学研究会理事，法律硕士。

邮箱：zoukun@zhonglun.com

廖宇程

北京中伦（武汉）律师事务所律师助理，法学硕士。

邮箱：liaoyucheng@zhonglun.com

本文经作者同意转载刊发，如需转载，请提前联系作者，如有私自转载，相应后果自负。

供稿：长江海商法学会

编辑：罗美馨