海事法官解读：海事诉讼管辖规定的三大新变化

武汉海事法院  王博

编按：2016年2月24日，最高人民法院发布了《关于海事诉讼管辖问题的规定》（以下简称《规定》），并于2016年3月1日起正式施行。《规定》的出台是 “一带一路”建设和长江经济带发展规划两个重大国家战略在中国海事司法活动中的体现。本次调整的内容包括三个方面：扩大了部分海事法院的管辖范围、将海事行政案件重新纳归海事法院管辖以及对管辖异议案件的救济渠道作出了新的规定。以上三方面的调整，意在推进海事司法改革，完善海事诉讼管辖，进一步提升海事案件审判质量，为长江与海洋经济的发展提供充分的司法保障。本文就《规定》中与以往不同的变化情况做出解读，以方便读者的阅读与理解。

变化一：调整了大连、武汉两家海事法院的管辖规定

新《规定》出台前，最高人民法院在公开的《关于海事诉讼管辖问题的规定规定（征求意见稿）》中，将的长江下游苏通大桥以下至浏河口段的长江水域（包含太仓港）海事司法管辖权划给了上海海事法院。此举在长江海事法律圈引起轩然大波，也引发了武汉、上海两家海事法院的“长江不能切香肠”之争。不少业界人士认为，长江经济带的建设与发展需要一个稳定成熟的司法环境，需要一个明确无误的法律指引，这就要求必须在长江流域统一行使海事司法管辖权，统一海事案件裁判的尺度。只有这样，才有利于打造良好的海事司法环境，有利于服务长江经济带更好更快发展。此类讨论立即引起了最高人民法院的重视，并及时作出了调整。随着《规定》的出台，相关的讨论和争议也罢兵熄火，最终以维持现状的姿势结束，即长江下游苏通大桥以下至浏河口水域（包含太仓港）的海事司法管辖权仍由武汉海事法院行使。武汉院不悲不喜，上海院不增不减。

1、大连海事法院管辖规定对照

旧规管辖区域范围：南自辽宁省与河北省的交界处、东至鸭绿江口的延伸海域和鸭绿江水域，其中包括黄海一部分、渤海一部分、海上岛屿，以及黑龙江省的黑龙江、松花江、乌苏里江等与海相通可航水域、港口发生的海事、海商案件。

注：《最高人民法院关于调整大连、武汉、北海海事法院管辖区域和案件范围的通知（2002年）》

新规管辖区域范围：南自辽宁省与河北省的交界处、东至鸭绿江口的延伸海域和鸭绿江水域，其中包括黄海一部分、渤海一部分、海上岛屿；吉林省的松花江、图们江等通海可航水域及港口;黑龙江省的黑龙江、松花江、乌苏里江等通海可航水域及港口。

注：《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定（2016年）》

解读：从大连海事法院管辖规定的变化来看，其增加了吉林省内松花江水域以及通往朝鲜和俄罗斯的图们江水域。大连海事法院先前的管辖范围划定来源于《最高人民法院关于设立海事法院几个问题的决定（1984）》、《最高人民法院关于调整大连、武汉、北海海事法院管辖区域和案件范围的通知（2002）》。吉林省内松花江水域以及通往朝鲜和俄罗斯的图们江水域作为重要的水上通道，并未划入大连海事法院管辖范围，造成部分海事案件专门化审理的缺失。本次《规定》将大连海事法院的管辖扩大，正是基于此种补缺优化的考虑。

2、武汉海事法院管辖规定对照

旧规管辖区域规定：自四川兰家沱至江苏浏河口的长江干线，包括重庆、涪陵、 万县、宜昌、枝江、沙市、城陵矶、武汉、黄石、九江、安庆、铜陵、芜湖、马鞍山、南京、镇江、江阴、张家港、南通等主要港口；浏河口以下区域，仍归上海海事法院管辖。

注：《最高人民法院关于调整武汉、上海海事法院管辖区域的通知（1987）》

旧规管辖区域规定：自四川省宜宾市合江门至江苏省浏河口之间与海相通的可航水域、港口发生的海事、海商案件。

注：《最高人民法院关于调整大连、武汉、北海海事法院管辖区域和案件范围的通知（2002）》

新规管辖区域规定：自四川省宜宾市合江门至江苏省浏河口之间长江干线及支线水域，包括宜宾、泸州、重庆、涪陵、万州、宜昌、荆州、城陵矶、武汉、九江、安庆、芜湖、马鞍山、南京、扬州、镇江、江阴、张家港、南通等主要港口。

解读：关于武汉海事法院的管辖，《规定》将“与海相通的可航水域”替换为“长江干线及支线水域”，并列举了长江干线主要港口（列举的港口与《最高人民法院关于调整武汉、上海海事法院管辖区域的通知（1987）》一致）。这一规定主要是为了着重突出海事法院在长江干线及支线水域的管辖地位，是与长江经济带发展战略相匹配的。武汉海事法院是全国最早成立的六家海事法院之一，但由于历史原因，在首批公布的海事法院名录中并没有武汉海事法院的名字，后经最高人民法院全力争取，最终以出台《最高人民法院关于调整武汉、上海海事法院管辖区域的通知（1987）》的形式为武汉海事法院补办了“出生证”，该院的管辖范围也来自于该文件。2002年，武汉海事法院的管辖范围再次扩大，基本涵盖了长江干线，一个统一的长江海事司法构架全面建立。本次《规定》的出台，就实际而言，武汉海事法院的管辖范围并未发生变化。如果一定要说成“进行了调整”，也仅仅是管辖规定文字表述方面的调整，未涉及管辖范围的增大与缩小。值得一提的是，《规定》第一次用了“支线水域”（以往的表述为“支流”）的新概念，这也为海事法院管辖与长江相通的内水水域（如洞庭湖、鄱阳湖水域）提供了更加有力的依据，使海事法院对上述与长江相通的湖泊水域中发生的海事案件由“可管可不管”正式确立的“应当管辖”。

3、长江支线水域的海事案件管辖类型。长江支流水域的海事海商案件应由哪个法院管辖？简单的回答就是：不变。本次《规定》并未对海事法院管辖支线水域案件管辖类型做出调整。因此，武汉海事法院对长江支线水域的管辖尚不能突破2002年最高人民法院作出的《关于调整大连、武汉、北海海事法院管辖区域和案件范围的通知》规定的六类案例。即船舶碰撞、船舶污染、海难救助、共同海损理算、船舶扣押与拍卖以及涉外海事海商案件。除此六类案件外，支线水域的其他海事海商案件仍由地方法院审理。

变化二：海事行政案件管辖的回归

一、海事行政管辖权的历次变化

1、首次授予海事法院管辖权阶段（1984年—1990年）。

1984年，第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，将包括海事行政案件在内的18种海事、海商案件授予海事法院管辖。同年，最高法院颁布的《关于设立海事法院几个问题的决定》将此18种案件授予第一批设立的海事法院管辖。1989年，最高人民法院作出《关于海事法院收案范围的规定》，在进一步明确海事法院行政审判权之基础上，拓展了海事行政案件的受案范围。

2、收回海事法院管辖权阶段 （1991年—2000年）。

1991年，最高人民法院作出的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第9条规定：“专门人民法院不设行政审判庭，不受理行政案件。”将海事行政案件的管辖权转授地方法院行使。2000年，最高法院作出《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，正式将海事行政案件以及海事行政强制执行案件的管辖权一并收回，统一由地方法院行使。

3、再次肯定海事法院管辖权阶段（2000年—2002年）。

随着海事法院体制转轨与交接工作于1999年6月底完成，海事法院与交通部及有关所属单位脱钩，正式纳入国家司法体系统一管理。在此背景下，最高法院又重新考虑海事行政案件的管辖权，有意再次授予海事法院行使。随后，最高法院于2001年8月颁布《关于海事法院受理案件范围的若干规定》，将海事行政案件、海事行政赔偿案件以及海事行政强制执行案件之管辖权再次授予海事法院。

4、再次否定海事法院管辖权阶段（2002年-2016年）。

海事行政案件管辖权虽已由最高人民法授予海事法院，但最高法院内部并未因《关于海事法院受理案件范围的若干规定》的颁布实施而停止争论。最终，最高法院办公厅于2003年8月发布《关于海事行政案件管辖问题的通知》，再次将海事行政案件、海事行政赔偿案件以及海事行政强制执行案件的管辖权收回交由地方法院行使。

5、海事法院所在地高级法院指定管辖阶段（2009年-2016年）。

从审判实践来看，由地方法院管辖海事行政案件的整体效果并未达到预期，从海事法院的管辖区域与海事行政管辖区域的一致性、海事行政案件的专业性和国际性、适用法律的复杂性等因素考虑，有必要恢复海事法院对海事行政案件的管辖权。经最高人民法院批准，自2009年起，山东省、海南省、广东省等高级人民法院陆续指定海事法院管辖海事行政案件。

海事法院对海事行政案件的管辖权经历了从无到有，由收复归的拉锯过程，个中原由耐人寻味。海洋强国战略的实施要求涉海行政部门加强对海洋及通海水域活动的管控，由此引发的各类海事行政诉讼案件需要专门化的审理。因此，海事行政案件回归海事法院审理就成了大势所趋。本次《规定》让海事行政案件回归海事法院审理，既是时代的呼唤、发展的需要，也是各方博弈的结果。 

二、《规定》内容的变化情况

1、海事行政案件二审管辖的变化。

海事行政诉讼二审管辖规定对照：

旧规二审管辖规定：海事法院受理的行政案件，其上诉审由分管海事海商案件的审判庭审理。

注：来自《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定（2001年）》

新规二审管辖规定：海事法院所在地的高级人民法院审理海事行政上诉案件，由行政审判庭负责审理。

注：来自《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定（2016年）》

解读：根据新规定，海事法院审理第一审海事行政案件，二审海事行政案件由海事法院所在地的高级人民法院的行政审判庭负责审理。这一规定改变了以往的行政上诉审由负责海事海商审判的法庭管辖的规定。

2、明确了行政执法行为实施地海事法院可以管辖人身类行政诉讼案件。

新规法条规定：对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地海事法院管辖。前述行政机关所在地或者原告所在地不在海事法院管辖区域内的，由行政执法行为实施地海事法院管辖。

注：来自《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定（2016年）》

解读：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。但《规定》增加了“前述行政机关所在地或者原告所在地不在海事法院管辖区域内的，由行政执法行为实施地海事法院管辖”的规定。如此规定主要是考虑到越来越多的内地省份务工人员从事海上运输、渔业生产等海上服务工作，其家乡多位于不属于海事法院的管辖范围之内，如果他们不服行政机关作出限制人身自由行政处罚措施而提起行政诉讼，按照原告所在地标准将无法确定由哪一家海事法院具体审理相关海事行政案件。同时行政复议机关所在地亦可能处于内陆城市，亦不能按照复议机关所在地确定相应的海事法院。鉴于海事行政执法行为通常发生于内河、沿海水域，处于相关海事法院的管辖区域，在依据行政机关所在地或原告所在地无法确定海事法院的情形下，可由行政执法行为实施地的海事法院管辖相关海事行政案件。

3、涉及海关的行政诉讼案件的管辖。

新规法条规定：本规定自2016年3月1日起施行。最高人民法院以前作出的有关规定与本规定不一致的，以本规定为准。

注：来自《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定（2016年）》

解读：海事法院全面受理海事行政案件的依据来源于《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定（2001年）》。该规定实施后，海事法院开始受理包括海关行政处罚在内的行政诉讼案件。但最高法院于2002年下发了《最高人民法院关于海关行政处罚案件诉讼管辖问题的解释》，规定了“相对人不服海关作出的行政处罚决定提起诉讼的案件，由有管辖权的地方人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定审理。相对人向海事法院提起诉讼的，海事法院不予受理。”此举意在将海关排除于海事行政诉讼的管辖主体之外。最高人民法院民四庭负责人在解答《规定》时说，海事行政诉讼是指从事海洋运输、生产等活动的行政管理相对人不服海洋及通海水域行政管理机关的行政行为，或不服复议决定，在法定期限内向法院起诉，由法院根据法定程序对该海事行政争议进行审理和判决的司法活动。这是最高法院对海事行政诉讼的的第一次全面定义，对海事法院甄别行政案件是否属于海事法院受理意义重大。海关是不是属于海事行政机关，这个是问题的关键。经笔者与《规定》制定参与人沟通交流，得到的回复是：只要行政机关的行为符合《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定（2016年）》第79、80、81条规定的，即应由海事法院管辖。2015年，行政诉讼法修改并规定海关处理的案件一审由中级法院受理，而海事法院属于中级法院，由其受理涉及海关的行政案件不违反法定程序。另外，从行政诉讼法新增加的 “经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”的规定来看，行政案件的发展趋势是“跨行政区域管辖”，跨行政区域正是海事法院管辖的优势所在。笔者认为，涉及海关处理的案件处理结果如涉及下列法定情形的，应由海事法院管辖。具体法条：

79.因不服海事行政机关作出的涉及海上、通海可航水域或者港口内的船舶、货物、设备设施、海运集装箱等财产的行政行为而提起的行政诉讼案件；

80.因不服海事行政机关作出的涉及海上、通海可航水域运输经营及相关辅助性经营、货运代理、船员适任与上船服务等方面资质资格与合法性事项的行政行为而提起的行政诉讼案件；

81.因不服海事行政机关作出的涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动的行政行为而提起的行政诉讼案件；

注：来自《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定（2016年）》

变化三：法院对管辖权异议案件可进行再审

《规定》新增了法院对管辖权异议案件的处理，即法院可以提起审判监督程序，对管辖错误的案件提起再审。见法条如下：

1、当事人不服管辖权异议裁定的上诉案件由海事法院所在地的高级人民法院负责海事海商案件的审判庭审理。

2、发生法律效力的管辖权异议裁定违反海事案件专门管辖确需纠正的，人民法院可依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十八条规定再审。

注：来自《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定（2016年）》

解读：2012年新修订的民诉法第200条删除了关于“违反法律规定，管辖错误”可以申请再审的规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第381条进一步明确，当事人可以对不予受理和驳回起诉的裁定申请再审，从而排除了当事人对管辖权异议裁定错误申请再审的权利。但在海事司法实践中，案件受理错误经常发生，有的是因为地方法院对海事法院的受案范围和海事诉讼程序缺乏了解，有的则出于故意规避海事法院专门管辖的目的。如果对于错误的管辖权异议裁定一律不予纠正，则不利于海事案件专门管辖制度的落实。为保障海事案件得到公正及时的审理，《规定》明确人民法院可按照民事诉讼法第一百九十八条规定，对违反海事案件专门管辖的裁定，依职权启动再审程序予以纠正。明确一点，这条新内容对所有法院均适用。