内容概要 本文从国家综合配套改革试验区的含义出发，引申出法院体制改革试验区的概念。再通过对法院体制改革试验区含义和意义的描述，阐明了在我国建立法院体制改革试验区的必要性和紧迫性。在此基础上，文章介绍了海事法院的改革优势，并明确提出在海事法院系统建立法院体制改革试验区的观点。最后，笔者进一步提出了我国法院体制改革的路径，即分四步走完成从建立海事法院改革试验区到逐步撤并或改组现有的三级法院，从而建立起法院司法管辖区与行政管辖区域不相重合的专门法院系统，最终实现法院体制现代化改革的目标。全文约计6800字。

关键词 海事法院 体制改革实验区 设想路径

正文 三十年改革的经验告诉我们，解决中国的问题离不开改革，中国目前改革和发展的形势还告诉告诉我们，离开了改革中国就不会有前途[1]。反思我国的司法体制改革的实践历程，必须走体制创新之路，在创新中突破，才能将我国相关改革引向深入。只要我们坚持从中国国情和司法实践出发，实行由局部突破到全面展开的渐进式改革，就一定能够构建起公正高效的社会主义司法体制，实现司法现代化的改革目标。

一、法院体制改革试验区的概念和意义

1、 法院体制改革试验区的概念。

在我国经济特区制度取得巨大成功之后，改革与创新成为时代的最强音。伴随改革开放的不断推进，我国经济社会发生深刻变化，当前的改革也逐步迈进了“深水区”，各项改革进入攻坚阶段。面对我国经济体制改革与政治体制改革不同步的现实，改革也从单纯的经济发展转向复杂的综合改革。为争取更多的改革自主权，政府把更多的眼光聚焦在了对现有体制能作出一些“突破”的综合改革配套试验区项目上来。自上海浦东新区成为第一个国家级综合配套改革试验区以来，国务院先后批准了10个国家级综合配套改革试验区和2个综合改革试验区。国家希望通过建立改革试验区，在现有的社会经济体制上尝试新的实质性突破，为全国社会经济的协调发展起示范作用。因此，国家综合配套改革试验区所取得的体制创新成果既要有单个特区的特色，更要有在全国推广的价值，笔者对法院体制改革试验区的设想便来源于此。所以说，本文所提到的法院体制改革试验区与上述改革试验区政策在原理上是互通的。我国尚未建立全国性的法院体制改革试验区，也没有形成统一的法院体制改革试验区的概念。参照国家综合改革试验区的含义，笔者将法院体制改革试验区的概念定义为：通过选择有特点或有代表性的法院，在其司法管辖区域内试行新的法院管理体制，突破旧的管理体制，通过先行与试错，为全国法院体制改革提供经验和思路。法院体制改革试验区应当包含以下特点：⑴从国家层面来看，试验区的属性是国家性、战略性的全局性谋划，内容是国家的改革试验，目的是国家为制定符合中国国情和时代发展的法院体制进行探索；⑵从改革层面来看，设立法院体制改革试验区能打破旧的法院体制，建立新的法院体制；⑶从自身层面来看，法院体制改革试验区的设立着眼于对现有法院管理体制的突破，核心是试错，路径是创新。

2、 法院体制改革试验区建立的意义。

法院体制改革试验区建立不再是法院管理体制的有限变革，是涉及法院人事体制、财政体制、领导体制、审判权的产生与监督等体制的深层次变革，对我国未来法院体制改革的方向有积极的探索意义，并对我国司法体制改革产生重大而深远的影响。

二、我国建立法院体制改革试验区的必要性和紧迫性

1、建立法院体制改革试验区的必要性。

⑴任何变革都是对旧体制的打破，这种打破势必要产生阻力和冲击，且这种阻力和冲击是不可能被完全化解掉的。直面改革的冲击，我们不能转身逃走，也不能绕道而行，而应当思考采取何种针对性措施对冲击加以缓解，从而最大限度地减小变革冲击的强度。法院体制改革试验区的建立，其目标之一就是减少改革带来的冲击影响，给予一定的缓冲时间和缓冲空间，把对改革冲击力最强的第一轮“冲击波”控制在一定区域内，减少改革带来的副作用。⑵实践是检验真理的唯一标准[2]。一种新的法院体制设计运用的社会效果如何，只有通过检验才能知晓。法院体制改革试验区的主要功能就是先行与试错，通过对新体制运行实践的总结评估，发现体制设计中存在的问题，再加以针对性地解决，使新体制更加成熟完善，为最终向全国推广作出准备。⑶软化改革土壤，孵化改革人才，为下一步的全国法院体制改革打下人力资源基础。我们常说，路线确定了，干部是关键。[3]改革的核心是创新，而创新的关键是人才。法院体制改革千头万绪，任重道远，需要大批的改革人才参与其中，共襄盛举。也只有培育大量的改革人才，法院体制改革之路才能得以持续，改革才能成功。改革试验区的核心是先行先试权和试错权，这两项权利的赋予从一定意义上去除了改革者头上的“紧箍圈”，使司法改革者能够放下思想包袱，大胆进行体制创新工作。这样的运行体制，必定能带动和培育一大批改革人才，为下一步法院体制改革在全国的推进打下坚实的人才基础。

2、建立法院体制改革试验区的紧迫性。

⑴国家级综合配套改革试验区号称为继深圳等第一批经济特区之后的“中国第二批经济特区”，改革试验区也成为了最近几年中国改革前沿最火爆的词汇。从“一府两院”的宪法地位上讲，这些改革试验区的建立都从属于政府改革，司法体制改革不包括在内，相对于如火如荼综合改革试验区建设，我国在司法改革试验区建设上还是个空白，应当引起司法体制改革者的关注。⑵我国法院体制改革正处于司法改革的第三阶段，司法改革的主要指向是宏观司法体制安排[4]。继中央提出要推进司法改革，从制度上保障司法机关依法独立行使审判权和检察权[5]之后，已经过去了15年的时间，但综观我国的法院体制改革，改革的措施均未涉及到法院体制的本身，现行的法院体制仍停留在建国初期的阶段。从本质意义上来说，法院体制改革的就是对法院体制自身的本质性变革，但实际操作起来,不得不面临着修改《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《预算法》、《人民法院组织法》、《法官法》等相关法律和法规，工程浩大，困难重重。这就是为何我国的法院体制改革虽轰轰烈烈，却收效不佳的根本原因。因此，建立法院体制改革试验区，尝试对现在体制进行一些突破，是探索和创新新型法院体制最为行之有效的方法。俗语说“不破不立”，法院改革试验区的设立意义就在于此。

三、在海事法院建立体制改革试验区的可行性

1、我国法院体制改革的方向

任何改革都有其目的和方向，法院体制改革也不例外。我国现行的法院体制脱胎于高度集权的计划经济的特定历史背景，随着我国市场经济体系的建立，在经济社会深刻变化和民主政治快步前进的同时，这一体制的弊端日益突出。具体表现为: 市场经济体制的内在要求与法院管理体制的矛盾日益凸现; 法院的地位和权力与客观形势发展对其要求极不适应; 法院独立审判原则与现行执法体制不相匹配; 现行审判机构的职权划分, 无法贯彻经济高效、司法公正的原则。针对以上弊端, 司法界、法学界纷纷提出了建议和设想, 集中起来主要有以下几方面：移植西方的司法管辖区制度，打破现行的司法辖区和行政辖区重合的局面，摆脱地方党政机关的干扰, 保证人民法院的独立审判权；改革法院人事管理体制,法官由最高人民法院提名, 由全国人大统一任免, 实现垂直管理。人民法院院长、审判委员会委员从资深法官中选任，淡化法官的等级级别，实现法官之间的平等, 保证法官的独立审判；改革法院财政供给体制, 法院的经费统一列入国家财政预算, 经全国人大审议，由最高人民法院直接下拨, 改变法院对地方政府的经济依赖；取消审判委员会和法官行政级别, 法官脱离公务员管理，建立有别于公务员考试的法官选任标准，推行从优秀律师中选任法官的做法，实行法官专家化、终身制等。以上建议和设想是为了解决司法权地方化、法院行政化、法官大众化的问题。因此，我国法院体制的方向应当明确为防止审判权地方化、防止法院行政化和法官职业化。

2、海事法院的改革优势

海事法院是专门从事海事海商案件审理的专门法院，自第一批海事法院的建立，已走过了28个春秋，也积累了一定的与地方法院不同的实践，其中一些制度和做法走在了全国法院体制改革的前列，具备了先行先试、率先突破的试验区基础。具体的优势包括：⑴司法管辖区与行政管辖区域不重合，受地方干涉因素相对较少，长臂管辖优势明显。大多数海事法院的司法管辖地域与行政管辖区域不重合，有效地阻断了地方行政权对司法权的干预。如武汉海事法院，其辖区跨六省一市（四川、湖北、安徽、江西、湖南、江苏、重庆），在防止了审判权地方化效果方面成就斐然。⑵审判专业化程度高，法官相对素质较高，已具备法官职业化雏形。海事法院属于专门法院，从事的业务范围仅限于海事海商案件和海事执行案件，二十余年的专门审判历史，培养了精英化、专家化海事法官队伍。无论是从法官的平均学历水平、学位结构、审判文书及论文获奖情况以及专题调研等方面都远远高于一般中级法院。经过全体海事法官多年的努力，我国海事法院在国际司法界赢得尊重，中国海事裁判文书也得到世界上多数国家的承认与执行。⑶建院时间短，人员相对少，无历史包袱，财政不有压力相对较小。我国法院一直实行的是依靠当地政府的财政供给体制，这无疑给行政权影响司法权创造了物质条件。目前，在全国十家海事法院中，编制最多的法院人数也未过百人，全国海事法院人员总数未过千人，再加上海事法院成立时间短，离退休人员少，如果均由中央财政统一拨款，相对财政压力不大。⑷业务范围相对较窄，体制改革负面影响面有限。如同其他改革事物一样, 法院体制的改革也面临着成功与失败两种可能性, 体制革新的征途上充满着各种各样风险。体制改革的技术成果能否适应法院的实际，面临诸多不确定因素，是不依人们的主观意志为转移的。中国有一句偐语叫“船小好调头”，结合海事法院审判人员少、业务范围窄、行业影响面不大的实际，改革的风险应当在可控的范围内，对改革中出现的问题，能够及时作出相应的调整。

四、对我国司法体制改革路径的设想

第一步：体制创新阶段。以海事法院体制改革试验区的设立为标志。这一阶段的主要任务是巩固原有海事法院在跨区域管辖、专业化审判方面取得的成就，并在此基础上进行体制创新，突破现有的法院财政体制、人事体制和领导体制，向着党领导下的独立化、专业化、职业化的方向努力，建立起相对完善、机制成熟的专门法院新体制。具体措施如下：⑴整合现在海事法院派出法庭为海事初审法院，受理内河沿海发生一审国内海事海商案件，可定名为南京海事初审法院、舟山海事初审法院等，将目前由地方法院受理的部分海事海商案件全部按地域划归海事初审法院审理；整合现有海事法院为海事上诉审法院，受理对海事初审法院所作出的裁判不服而提起的上诉案件和一审辖区内发生的重大、涉外海事海商案件，可定名为武汉海事上诉审法院、广州海事上诉审法院等；成立海事终审法院，受理对海事上诉审法院作出的一审裁判不服而提起的上诉案件和一审辖区内重大、重大涉外海事海商案件，并领导全国海事法院系统，统一海事司法尺度。笔者认为，从上海的经济地位、综合实力、沿海优势和世界影响力等因素考虑，海事终审法院可以考虑设立于此，或在上海海事法院基础上进行改组，定名为上海海事终审法院。⑵创新党的组织领导方式，由现有的条块结合式的党组织领导方式变更为系统内的下级海事法院党组织服从上级海事法院党组织的垂直领导方式。可以在海事法院系统内建立党委，海事初审法院党委向海事上诉审法院党委负责并报告工作，海事上诉审法院党委向海事终审法院党委负责并报告工作，海事终审法院党委向最高人民法院负责并报告工作。海事法官统一由全国人大常委会任命，海事法院系统工作由最高人民法院代为向全国人大报告。⑶取消海事法官的行政级别，淡化法院行政色彩，在领导选拔上推行“从法官中选拔庭长，从庭长中选拔院长”的选拔机制。海事法院系统的院长、副院长、庭长、副庭长从本院资深海事法官中依次选任，上一级海事法院法官不得到下一级海事法院任职，以保证本级海事法院内部组织结构的稳定性、法院文化的承继性和法官的职业认同感，进而加深上下级海事法院的沟通和理解，加强上下级海事法官相互之间的职业尊重。⑷制定不同审级海事法院法官任职的标准，坚持专业化的职业培养方向。海事初审法院法官可以从执业到一定年限的律师或仲裁员中择优录用，并对其是否具备一定的海事专业知识或技能进行考核，对不具有律师或仲裁员资格或执业未达到一定年限的律师和仲裁员，一般要求学历须在硕士研究生以上。海事上诉审法院法官、海事终审法院的法官均须从下一级法院遴选。⑸建立中央一级财政供给体制，海事初审、上诉审、终审法院的经费统一列入国家财政预算, 经全国人大审议通过后由最高人民法院直接拨付，切断海事法院对地方政府的经济依赖，杜绝行政权干预司法。⑹取消审判委员会制度，还权于合议庭，案件签发权由合议庭审判长或独任法官行使，杜绝“审的不判，判的不审”现象的发生。⑺进行书记员单列、庭审方式、执行机制等体制机制的改革尝试和创新。

第二步：过渡适应阶段。以整合基层法院并改组为专门初审法院为标志。这一阶段的主要任务是选择性撤销部分基层法院，按县、区分布情况，在原基层法院基础上，原则上按“123结构模式”（1个行政法院、2个刑事法院、3个民事法院）改组成立专门初审法院，即某某行政初审法院、某某第一（或第二）刑事初审法院、某某第一（第二或第三）民事初审法院。被撤销的法院可改组为初审法院的法庭，以达到方便诉讼的目的。原有的基层法院派出法庭在保持基本不变原则上，从布局和功能上进行科学规划，归属相应的初审法院。专门初审法院管辖原所有县区地域内的发生的专门案件的初审，对初审不服的仍上诉到原中级人民法院。以武汉市为例，现辖有江汉、江岸、武昌、汉阳等十余个区级人民法院，改革后的基层法院只保留6个，并改建为三个初审法院，名称分别为武汉行政初审法院、武汉第一（或第二）刑事初审法院、武汉第一（第二或第三）民事初审法院。对上述法院裁判不服的仍上诉至武汉市中级人民法院。

第三步：全面展开阶段。以整合中级法院并改组为专门上诉审法院为标志。这一阶段的主要任务是选择性撤销部分中级人民法院，按中级法院在省域内的分布情况，在原中级法院基础上，原则上按“123结构模式”改组成立专门上诉审法院，即某某行政上诉审法院、某某第一（或第二）刑事上诉审法院、某某第一（第二或第三）民事上诉审法院。被撤销的中级法院可改组为上诉审法院的巡回法庭，以方便诉讼。专门上诉审法院管辖省域内发生的对某一类专门案件的上诉及省域内发生的某一类重大专门案件。对上诉审法院的裁判不服的，仍上诉到省高级人民法院。以湖北为例，现辖有武汉、襄阳、宜昌、荆州等十余个中级人民法院，改革后的中级法院只保留6个，分别定名为湖北行政上诉审法院、湖北第一（或第二）刑事上诉审法院、湖北第一（第二或第三）民事上诉审法院。对上述法院裁判不服的仍上诉至湖北省高级人民法院。

第四步：完善收尾阶段。以整合高级法院并改组为区域专门终审法院为标志。这一阶段的主要任务是选择性撤销部分高级人民法院，按中国地域分布情况，全国分为华东、华南、华北、中南、西北、西南等司法区域，每区域原则上按“123结构模式”改组成立专门区域终审法院，即某某区行政终审法院、某某区第一（或第二）刑事终审法院、某某区第一（第二或第三）民事终审法院。区域终审法院对应管辖划定区域内发生的对某上诉审法院一审裁判不服的上诉案件及一审区域内发生的重大案件。在三级法院改建专门法院任务完成的同时，撤销铁路、森林等专门法院，业务按性质各自划归对应的专门法院。以中南区为例，即中南区分别设立中南区行政终审法院、中南区第一（或第二）刑事终审法院、中南区第一（第二或第三）民事终审法院，各专门终审法院对应管辖对河南、湖北、安徽、湖南等省域内上诉审法院的一审裁判不服而提起的上诉案件及一审中南区四省域内发生的重大案件。至此，我国法院按四部诉讼法（《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《海事诉讼特别程序法》）的分类，最终建立起司法管辖区与行政区域不重合的专门法院审理系统，可以有效防止司法权的地方化，保障法官的专业化、职业化培养方面，从而实现司法现代化的改革目标。

法院体制改革是一项系统工程, 涉及到我国整个司法体系乃至政治制度，牵一发而动全身, 绝不能急于求成。目前，我国海事法院在防止司法权地方化和法官职业化建设方面作出的努力是有目共睹的，已经向着我国的司法现代化目标迈出了可贵的一步，这也是我国在探索具有中国特色司法体制方面取得的可喜成就。如何在总结经验的同时进一步寻求突破，考验着司法改革者的政治智慧。笔者认为，面对我国区域面积广、社会矛盾尖锐、社会主义法制体制刚刚建立的现实情境，在海事法院建立司法改革试验区，分梯次进行改革试验无疑是正确的选择。这样的改革安排，可以让我国海事法院在自身体制得到完善的同时，为积极探索我国新型法院体制试错，从而真正建立起具有中国特色并适于我国经济社会和谐发展的新型法院体制，推动我国司法现代化的改革目标早日实现。