长江流域司法治理方案的理论初探

——以国外流域治理经验为参考

张雅思

本期论文刊自

《长江海事法治》2022年秋季刊学术前沿栏目

善治国者必治水。水流域生态资源的有效治理是新时代全面建设社会主义现代化国家必须解决和回应的重要问题。2021年3月1日，首部流域性法律《中华人民共和国长江保护法》（以下简称“长江保护法”）正式施行，开启了我国流域治理的新篇章。在此背景下，人民法院如何立足本职，为长江的流域治理提供充分的司法保障，是当下应思考的问题。他山之石，可以攻玉。通过横向或者纵向的比较研究，结合实际，形成具有参考价值的内容，是一条为实践所证明的行之有效的发展路径。因此，笔者在查阅资料的基础上，选取了具有代表性的几条跨域河流，并简要归纳其治理经验，试图从中一窥究竟，提出新的方案供参考。

一、国际上跨域河流的治理经验

流域，是指以分水岭为界的一个河流、湖泊或海洋等的所有水系所覆盖的区域，以及由水系构成的集水区。[1]水是流域的核心要素，人类逐水而居，在流域范围内不同的地理位置活动，逐渐形成了相对固定的社会群体。随着时间的推移和人类社会的发展，河流、湖泊等纯地理概念逐渐成为了具有社会概念的流域。不同群体之间以水的开发、利用和保护为基础进行交往，这其中既有协作，也有冲突。在扩大协作、解决冲突的过程中，人们逐渐总结出了一些河流治理的宝贵经验。笔者选取了在世界范围内较为有影响力、治理成效较好的几条跨域河流作为参考。

（一）莱茵河

莱茵河干流流经瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰等9个欧洲国家，是一条重要的国际河流。二战后，欧洲百废待兴。在大规模的战后重建中，莱茵河流域逐渐发展成为欧洲最主要的经济命脉，沿河分布着众多工业区。除了要供应工业用水，莱茵河还要消化吸收大量的工业废水和生活污水。沉重的负担压在莱茵河之上，到1958年，莱茵河的所有生物几近灭绝。曾经秀丽的母亲河变成了“欧洲下水道”，令人不胜唏嘘。

莱茵河的治理历史可以追溯至19世纪。经过一百多年的实践探索，沿岸国家对莱茵河的治理已经形成了一套行之有效的规则，这其中有两个关键因素。

一是统一的管理机构。保护莱茵河国际委员会（International Commission for the Protection of the Rhine，简称ICPR）。ICPR是莱茵河主要的、具体的执行机构，具有国际法人格，[2]能够以自己的名义开展活动。委员会的主席由成员国部长轮流担任，[3]每年召开一次会议，决定重大问题，秘书长由荷兰人担任，因为荷兰是莱茵河最下游的国家，对于治理污染最具责任心和紧迫感。[4]委员会从不采取投票的方式进行表决，反而会组织所有成员国就某项建议彼此互相讨论，直到达成一致，得出所有成员国一致同意的方案。

二是统一的规范文件。从1987年莱茵河畔沿岸国家部长会议通过的以“让莱茵河成为一个完整的生态系统骨干”为总目标的《2000年前莱茵河行动计划》，到1999年德国、法国、卢森堡、荷兰和瑞士五国及欧洲联盟缔结《莱茵河保护公约》，又到2000年欧盟议会和理事会通过的《欧盟水框架指令》（EU Water Framework Directive），再到2001年莱茵河部长级会议通过的《莱茵河2020计划》，这些多边文件都是沿岸国家在友好协商的基础上形成的规范性文件，为莱茵河的治理提供了指引规范。

在沿岸国家共商共治的治理模式下，莱茵河重现生机，2002年底调查表明，莱茵河已经恢复到二战前的生物多样性水平。从此，莱茵河治理也成为世界环境保护的典范。

（二）澜沧江-湄公河[5]

澜沧江-湄公河发源于中国青藏高原唐古拉山，流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国，是一条重要的国际河流，有“东方的多瑙河”之称。该河流自然条件十分优越，蕴藏丰富的资源。但由于沿岸各国自然地理状况和国内经济发展情况不同，各国对于河流开发和管理的关注点和目标也不同，各国在河流的航行、环境、生态等方面由冲突逐渐转向合作，愈发注重对河流的管理以及管理过程中的协调和合作。

澜沧江-湄公河的管理活动主要存在于下游的老挝、柬埔寨、泰国、越南四国之间。管理机构几经演变，由1957年成立的下湄公河调查协调委员会，再到1978年成立的“下湄公河流域调查协调临时委员会”，最后到1995年才正式成立四国参与的湄公河委员会（Mekong River Commission，简称MRC）。1996年，中国和缅甸成为MRC的正式对话国，定期参加对话会。

MRC强调对整个湄公河水资源及相关资源的联合管理和全流域的综合开发、管理计划，下设3个机构，定期召开会议议事。规范性文件方面，主要依靠《湄公河流域可持续发展合作协定》这一地区性国际法律文件，但因其内容多为原则性规定，在开展具体活动方面的指导性并不强。

目前，我国仍未加入MRC，但是在交通运输、能源开发、生态保护和区域旅游方面与其他五国均有合作，签订了不少多边协议。在河流的法治建设方面，中国、老挝、缅甸、泰国四国于2000年签订《澜沧江-湄公河通航协议》，建立水上安全管理体制以适应国际航运发展的需要。2011年“湄公河惨案”发生后，四国发表关于湄公河执法安全合作的联合声明，并开展联合巡逻执法。

（三）密西西比河[6]

密西西比河位于北美大陆中南部，发源于美国明尼苏达州西北部，其干、支流流经美国31个州和加拿大2个省，是北美洲最长的河流、世界第四长河。密西西比河历史上洪灾频繁，对沿岸的居民生活影响极大。洪水期的高强度降水还严重侵蚀了土壤，污染到地表水资源，造成环境的严重破坏以及经济的巨大损失。同时，人口的增长和工业的快速发展也导致了密西西比河水体的持续恶化。因为密西西比河绝大多数地域在美国境内，河流环境恶化制约了相关地区的发展，所以，美国政府一直比较重视密西西比河的治理工作，先后出台了措施进行治理。通过不断努力，密西西比河的水质得到了明显的改善，生态系统更加健康。有关措施总结如下：

一是建立流域管理机构。美国联邦政府成立了由一百多个地方组织组成的密西西比河流域同盟会，作为全面治理密西西比河流域生态环境的专门管理机构。

二是完善污染源控制法律制度。美国国会要求各州根据各地水域实际情况，制定各水域水质标准，根据其制定的标准算出排污企业可能排放的污染物的种类和数量，才做出是否颁发排放许可证的决定。同时，每个州还应具体承担法律责任的履行，对违反规定的行为给予一定的处罚。

三是鼓励公众参与。美国国会制定各项环境保护政策，鼓励和支持环境保护组织在财政上开展各项环境保护工作，建立水资源管理委员会，为公众参与水资源管理提供咨询平台，通过听证会的形式，积极认真听取来自社会各界的意见和建议。

（四）泰晤士河[7]

泰晤士河位于英国境内，其流经包括伦敦、牛津等在内的城市，最后汇入海洋。泰晤士河是英国最重要的河流之一，被英国人亲切地称为“母亲河”。19世纪以前，泰晤士河水清石见，风景优美。然而，由于化工企业的数量持续增加，没有严格处理过的工业废水和生活污水随意排入泰晤士河，使得水体受到严重污染。因此，英国政府把泰晤士河污染控制作为经济发展的重要任务，花了不少功夫进行河流治理，取得了较好成效。相关措施总结如下：

一是制定法律法规保护河流生态环境。从《1876年河流防污法》到20世纪五六十年代先后制定的《河流法》《水资源法》《水法》《污染控制法》等。如《污染控制法》以法律条文的形式，明确了对各种违规行为的司法监禁或经济制裁等处罚规定，对控制污染河流及其他水环境的行为起到了积极作用。

二是建立专门管理机构。泰晤士河水务局主要是负责泰晤士河流域的规划和管理、提出水污染防治和污染排放控制的政策和治理方针，是管理泰晤士河的专门机构。

三是加强环保宣传。在河水处理过程中，水务部门积极配合各部门的工作，加大对宣传环保知识。污水处理厂还发布政府治理的政策和指导意见，使公众对政府对污水处理系统的投资有透彻的了解。

二、跨域河流治理经验的参考

笔者列举的四条跨域河流中，既有区域性跨国的治理经验，也有主权国家的治理方法，因为侧重点有所不同，故在此分别叙述。

（一）跨国治理经验

国际河流相关国家经济发展水平参差不齐，河流开发程度和目标各异，河流管理缺乏统一规范，致使许多国家在开发和管理国际河流过程中各自为政，缺乏信息互换和沟通，河流冲突不断升级，严重威胁到国家安全和国际社会稳定，因此相关国家和国际组织密切合作，加强国际河流的治理十分必要。结合列举的莱茵河和澜沧江-湄公河两条河流的治理实践，可以总结以下经验。

1、趋同的理念

在国际河流管理早期，沿岸国各自为政，根据本国的经济发展需求，制定相应的制度体系，开发和管理国际河流，而不考虑其他国家的实际情况。在尝到河流生态环境恶化的恶果后，各国都开始认识到河流生态保护的重要性以及科学管理河流的必要性。国际河流联合管理的理念也被广泛接受。一些区域开始协商，签订多边文件或者条约，建立联合管理机构。由此可知，针对跨域河流的治理，治理者们首先就要注重理念的同一性。这里的理念，笔者认为应当至少包含四个意识。

系统意识。国际河流本身就是一个完整的系统，生物体之间有联系，河流中的自然资源有联系，上下游国家之间有联系，各类要素之间都有联系。这也决定了河流治理不能“单打独斗”分散展开，应当具备系统意识，统筹考虑环境、资源、经济发展等各方要素。

流域意识。国际河流从发源地到入海口，从上游到下游，从干流到支流，从广义上说河流流经之处都是流域。水是流动的资源，这一天然属性决定河流治理需要站在全流域的高度，充分考虑整条河流的生态系统。

共商共治共享意识。国际河流流经多国，各沿岸国都享有公平合理地对其进行开发和管理的权利，同时也共同承担保护河流生态的义务。在协商时，每一沿岸国都公平地享有参与协商的权利。

可持续发展意识。可持续发展是一项国际法原则，是国际环境法的一项基本原则。这一原则在全球性、多边或双边性条约，如前文提到的《保护莱茵河公约》及《湄公河流域可持续发展合作协定》中都明确提及。

2、自洽的机制

国际河流的成功治理需要长期的探索总结积累，这个过程也是河流沿岸国构建治理机制的自洽过程，通过不断尝试，逐渐找到方法，继续总结完善，最终形成一套体系。在这套体系下，有如下四个关键点。

一是有管理组织。沿岸各国通过协商的方式，成立临时性机构进行管理，再通过多轮协商，签订多边性协议或者条约，将临时性机构固定为正式管理机构。它具有独立的人格，有下设机构，还有议事规则和行为规范，慢慢就形成了一个全面的、协调的管理国际河流合作事务的地区性、专门性的多边组织。

二是有交流机制。沿岸各国建立经常性的信息交流制度，以便于其他沿岸国家掌握整体国际河流的水文、地质、生态等状况，有助于各沿岸国或国际河流委员会处理各类问题，制定合理的管理规则，避免国际河流争端的产生。

三是有通知的义务。沿岸国家计划采取的措施可能对其他国家造成不利影响时，应当立即通知相关国家。通知国应与被通知国合作，并向其提供有用的数据和资料，便于被通知国作出正确的评价。

四是有协商的惯例。当沿岸国计划采取的措施可能影响到其他国家时，应当与被影响国家协商，必要时须进行谈判。这种协商必须以善意为基础，不能假借协商之名，恶意拖延他国建设。

3、条约的信守

法律的生命在于实施。国际法因其缺乏有力的国家强制力保证实施，故而被称之为“软法”。条约作为国际法的主要渊源，其生命力也体现在条约的信守上。在河流治理领域，沿岸国家本着“条约必须遵守”（pacta sunt servanda）的国际法基本原则，为河流的生态保护做出了自己的贡献。

目前，涉及国际河流规范的文件主要有三种，全球性河流公约、区域性河流条约及流域性河流条约。虽然目前联合国出台了《国际水道非航行利用法公约》，但是因其未达到生效条件，目前还未生效，国际社会上并不存在一个具有法律拘束力的国际河流公约。故目前的国际河流规范主要以区域性河流条约及流域性河流条约为主。这其中又以欧洲的河流治理规范性文件为代表。比如《莱茵河保护公约》规定的有关内容，在《欧盟水框架指令》得到了有力的施行保障，给莱茵河的保护实施提供了“双保险”。

（二）主权国家治理经验

笔者列举的后两条河流的治理经验，是从主权国家的角度来说，跨域在这个语境下指的是跨市或者跨州，但接受国家主权的统一安排。在这方面，有三点经验可以参考。

一是设立专门管理机构。密西西比河流域同盟会与泰晤士河水务局，都是在各自国境内对河流行使统一管理权的专门机构，负责河流的流域治理工作。

二是重视法治的力量。立法方面，制定出台河流治理相关的法律法规，不断完善法律法规体系；执法司法方面，明确处罚依据，严格执行相关规定，惩罚违反法律法规的行为。

三是注重公众参与。广泛征求意见，注重做好宣传发动，提供咨询帮助，深化民众对河流治理，特别是河流的生态环境治理的认识，提升素养，提高意识，鼓励各方积极参与。

三、长江流域法治化治理现状与对跨域流域治理经验的借鉴

（一）长江流域法治化治理概况

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央主动适应把握引领经济发展新常态，贯彻落实新发展理念，科学谋划中国经济新棋局，作出实施长江经济带发展战略这一重大决策部署。习近平总书记重要讲话和重要指示，为长江经济带的发展指明了方向，提供了基本遵循。在流域治理方面，习近平总书记强调，推动长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发，把长江经济带建成生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出：“加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理”。显而易见，长江流域的治理早已有宏观布局与科学谋划。

长江保护法出台后，最高人民法院制定了《关于贯彻<中华人民共和国长江保护法>的实施意见》，加上前期先后发布的《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》以及《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色司法保障的意见》，配套一系列司法解释和指导性案例，这些法律和规范性文件构成了长江流域治理的指导规范。由此可见，长江流域治理在立法方面取得了一定突破，流域整体性与治理碎片化的矛盾随之转移到了司法领域。[8]

在司法领域，最高人民法院在2020年11月召开新闻发布会，并发布了《长江流域生态环境司法保护状况白皮书》（以下简称“白皮书”）。白皮书显示，截至2020年6月，长江流域各级人民法院因地制宜设立环境资源审判庭483个、合议庭（团队）468个、人民法庭（巡回法庭）252个，实现了对流域重点区域的全覆盖。长江流域19家高级人民法院中，有17家实行环境资源刑事、民事、行政“二合一”或“三合一”归口审理模式。[9]以集中管辖机制为原则，积极推进建立以流域等生态系统或者生态功能区为单位的跨行政区划集中管辖机制，江苏建立“9+1”环境资源集中管辖审判体系，江西在“五河一江一湖”流域和部分重点区域设立11个环境资源法庭，湖南设立7个专门环境资源法庭跨行政区划集中管辖流域内第一审环境资源案件。可以看到，长江沿线各地法院都在长江流域治理，特别是环境司法保护方面进行了积极有益的探索，形成了较好的经验做法与值得被推广的实践，环境司法协作的广度和深度在不断深化。

根据《关于建立推动长江经济带发展司法合作协同机制的合作框架协议》，人民法院应当坚持生态优先、绿色发展，加强协调联动，完善相关司法政策，充分发挥司法职能，公正高效审理相关案件，加强生态司法保护，为推动长江经济带发展发挥积极作用。不可讳言，长江流域治理在司法这一块取得了不错的成绩，积累了有益的经验，总体上呈“遍地开花、各有特色”的特色，统一的司法协作机制尚未形成，合力效用不显，协作治理的实际效果和顶层设计之间仍有差距。

人民法院内部主要以集中管辖为主，跨省的地域交流不够密切，可供参考的执行规范仅仅是在最高人民法院指导下，由长江经济带11省市和青海省高级人民法院签订的《环境资源审判协作框架协议》，而非正式的指导性文件，异地特别是不同省份法院之间的沟通交流还不够；人民法院与检察机关、公安机关等之间的协作机制并不成熟，多以地方内部的探索性合作即签订框架性协议为主，联合执法与司法联动还未有明确的行为规范准则。这些问题在一定程度上制约了司法管辖权的行使。

（二）与对跨域流域治理经验的借鉴

对比思考前述跨域河流的流域治理经验，笔者认为，长江流域的治理可以借鉴以下三点经验。

一是要有流域意识和系统意识。长江流经11个省级行政区（八省二市一区），因为水资源的天然流动性，这些地区被有机串联起来，不可分割。长江流域是一个整体，而长江流域的治理更是一个系统工程。要想完全理顺长江治理的各条脉络，必须坚持系统观念治水，以流域为单元，从生态系统整体性和流域系统性出发，充分协调好经济发展与环境保护、生态整体与治理分散的双重矛盾，整合现有治理的实践经验，探索建立长江全流域治理新模式，变分段治理为全域治理，不断提高流域治理管理能力和水平。

二是要有不断完善的治理机制。目前，对长江流域行使行政管理职能的水利部长江水利委员会仅负责行政管理方面的事务，在流域治理的协作方面，特别是省级层面的协作调动力度还不够，今年7月组织召开了长江流域省级河湖长第一次联席会议，在省级层面的协商、信息分享、沟通联络机制尚未形成，执法和司法领域虽也有省级协作，签订了框架协议，仅仅在做探索性尝试，并未全面铺开，亦未形成惯例。除开地区之间的联系不够紧密，部门之间、领域之间的交互也未形成机制。总体而言，长江流域治理的体制机制还有待进一步完善。

三是要不断优化法治治理水平。打造“海晏河清”的流域生态环境，应当遵循科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的基本理念和路径，为长江流域的综合治理树立一道厚实的法治保护网。[10]在立法方面，虽然已经出台了长江保护法这一部流域性法律，但是流域管理领域一般法的立改废释还没有跟上，特别是区域生态治理的立法协同方面亟需统一协调推进；在执法方面，除了要加大长江保护法的实施力度，还应当思想破冰，按流域设置统一执法机构，构建协同执法体系、实行跨区域执法；在司法方面，要着重保障长江流域的整体公共权益，构建流域生态秩序司法保障的新格局；在守法方面，主要是要做好宣传发动，提升素养，提高意识，依靠公众的广泛参与，推进各类自愿、自发治理活动的开展。

四、长江流域司法治理方案的理论初探

结合前述内容，笔者认为，针对长江流域的司法治理方案从理论上可以分为意识层面与机制层面。

（一）意识层面

1、充分认识长江流域司法治理的重要性与必要性

坚持长江“共抓打保护、不搞大开发”，是习近平生态文明思想的重要内容，是党中央作出的重大决策部署。要充分认识司法在环境治理中不可替代的作用，认识统一司法管辖权对长江经济带建设和长江大保护战略不断推向深入的重要意义。

当前，长江流域生态环境形势依然严峻，长江流域的环境监管、资源管理、生态保护仍处于“切香肠”的状态，协同治理的力度不够，整体联动的机制尚不健全，难以有效适应长江生态环境全流域、完整性监督管理的要求，全流域生态环境协同保护机制和体制亟待建立和完善，对提高行政执法效率和完善司法服务功能提出了更高更全面的要求，亟需统一司法尺度、统一司法机关、统一司法行为，亟需跨行政区划、打破条块分割、部门分割，真正实现“共抓大保护”的目标。

加强对长江流域生态环境的司法保护，是人民法院贯彻落实习近平总书记关于长江经济带发展以及长江大保护重要指示精神和视察长江沿线各地的重要讲话精神的具体体现，是人民法院义不容辞的政治责任、法律责任、社会责任。

2、要树立全面系统的可持续发展理念

习近平总书记强调，要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗，防止头痛医头，脚痛医脚。要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，构建综合治理新体系，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理，改善长江生态环境和水域生态功能，提升生态系统质量和稳定性。

全面系统的可持续发展理念应用在长江流域的司法治理领域，主要表现在两个方面。

一是管辖范围要覆盖到全流域。要把长江流域视为一个整体，通过长江的自然属性将其流经地域串联起来，实现司法从源头到入海口的无缝衔接，从覆盖面上解决全流域的司法管辖问题。

事实上，《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》为长江流域19省区市开展环境司法协作奠定了良好的基础。然而，各地的实践并没有依循此逻辑展开，而是直接寻求块状协作。要想完全理顺长江流域环境司法协作的脉络，必须紧紧把握整体性、系统性的观念。

长江流域司法治理应当考虑到长江流域生态环境的整体性和特殊性，协调好经济发展与环境保护、生态整体与治理分散的双重矛盾，以生态整体主义和协同治理理论为理论基石，整合现有司法资源和实践经验，[11]探索建立长江全流域环境大司法模式，由统一且确定的司法机关（如设立长江生态法院）对全流域行使管辖权，沿线重要城市以派出法庭或者巡回审判点的方式设点，吸收各地涉长江专业审判人才，做好人财物等各方面的充分保障，将司法管辖权统一收拢，以确保裁判尺度的统一，从而保证长江流域司法治理的公正性。

二是受案范围要囊括各领域。要将司法治理贯穿长江流域本身、以及周边各个要素主体从事生产生活活动的方方面面，从民事、刑事、行政、环境资源保护等领域进行全方位治理，从受案范围上解决长江流域司法治理的“条块化”现状。

传统的长江流域司法治理活动立足长江本身，以江面上的生产生活活动为主要治理对象，常见的案件类型主要集中在以海事海商为主的民事和违法捕鱼、采砂等刑事两个层面，以管理长江的有关行政主管部门为对象的行政案件数量也比较少。随着社会的进步和人类意识的提高，环境资源保护类案件也逐渐多了起来。目前，长江流域司法审判仍旧未实现全流域“三合一”案件归口审理，且以集中管辖为主要原则。

以湖北为例，根据湖北高院的有关规定，武汉海事法院审理湖北省内长江干线及支线水域水污染损害等环境民事公益诉讼案件与管辖范围内长江干线及支线水域涉及水污染损害等环境保护的一审环境资源保护类民事案件，而第一审环境行政公益诉讼案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖，环境刑事附带民事公益诉讼、环境行政附带民事公益诉讼案件中，民事公益诉讼案件由有管辖权的中级人民法院进行管辖。根据规定，长江流域治理有可能涉及到武汉海事法院、地方基层法院或者地方中院三个不同的司法机关。现实中，就有涉及长江治理案件在地方法院管理的情况，特别是与海事海商相关的案件被地方法院审理，明显违反了民诉法中有关专属管辖的规定，与立法本意不大相符。

（二）机制层面

1、设立全流域统一的司法服务机关

长江保护法实施后，全新的流域协调机制虽然得以建立，但仍旧缺少一个对全流域统一行使司法管辖权的审判机构，各地法院集中管辖机制受限于省域范围而有待完善，一些在当地卓有成效的经验和做法未能在全流域得到及时推广和应用，不同地域同类案件的裁判尺度未能统一，部分案件的审理受地方保护主义等因素影响，裁判的公正性未能得到充分有效保证。

长江这一母亲河的司法治理，不仅包含传统的海事海商等民事审判工作，还应当囊括刑事、行政、环境资源保护的公益诉讼案件等方面。设立统一的司法机关，明确该机关的受案范围，实行全流域“三合一”归口审理，以巡回法庭或者派出法庭等现有跨区域治理的成功司法实践为参考，对长江流域的司法治理进行谋局落子，进行统一的人财物调配，实施统一的裁判标准，打破行政区划壁垒，形成合力，最大限度地解决跨流域、跨行政区划审判工作的重大问题，大程度地织密法治保护网，给长江流域提供全方位的法治保障。

2、构建跨省域、跨部门的联动机制

长江生态环境保护是一个集立法、行政、司法、公众参与等多元素聚集的系统性工程，也是一项重大的制度改革，需要进行系统性、整体性和协同性的制度构建。目前，长江沿线各地都在积极探索开创区域司法协作与部门联动的新模式。

在司法协作方面，要注重扩大协作的地域范围，不仅限于一省之域，应当更加突出省域交流；要建立与执法机关的常态化合作机制以及与涉长江行政管理机关的沟通联络，密切与检察、公安、长江行政管理机关的合作，加深合作的力度与密度，加强与环境部门、水利部门、交通运输部门的沟通联系，创新环境保护司法协作的方式，争取最大范围的支持，形成长江流域治理的强大“朋友圈”，努力实现“党委领导，政府主导，企业主体，社会组织和公众参与”的生态环境司法保护与治理新格局，着力构建生态环境保护与治理大格局。

3、充分利用现有优势资源

关于长江流域的司法治理，事实上是对整条河流流域范围内的现有司法资源进行一次大的资源整合。在这个过程中，可以充分吸收沿线各地好的经验做法，以一地为基点，在此基础上不断完善。在基点的选择上，笔者认为湖北武汉具有相当的优势。

湖北作为长江干线流经里程超千公里的唯一省份，对整个长江流域生态环境保护具有举足轻重的重要作用。《湖北省第十四个五年规划和二〇三五远景目标纲要》把“深入推进长江大保护”纳入“坚持生态优先绿色发展  建设美丽湖北”章节，并在“构建长江大保护长效机制”中提出要“完善长江流域省际协商合作机制，推动设立长江生态法院，提升区域共治能力。”湖北高院党组书记、院长游劝荣连续三年在全国“两会”上提出设立专门法院保护长江生态环境，认为这样既有利于法治统一，也有利于法治权威，更有利于把保护落到实处，为湖北“建成支点、走在前列、谱写新篇”提供有力司法保障。

另一方面，国家对长江保护管理的主要机构——水利部长江水利委员会、长江航务管理局都设在武汉，生态环境研究智库和专业人才资源充足，省委、省政府历来高度重视长江经济带高质量发展，在“共抓大保护”方面做了大量工作；湖北法院系统特别是武汉海事法院也积累了丰富的跨区域管辖长江流域案件的实践经验。在湖北设立统一司法机关，具有很多得天独厚、无可替代的优势条件。

诚然，长江流域的司法治理并非一日之功，需要经过长期的实践检验，且体制机制的设置也并非一蹴而就，需要多番论证充分实践。作为法院人，笔者热切期待人民法院能够扛起长江大保护的重大责任，立足本职，助力长江流域的系统治理，切实为长江经济带的高质量发展保驾护航。让我们拭目以待。

注释

[1]周迪：司法的流域性——兼论我国长江经济带司法协同治理，载《中国环境管理》2021年第3期

[2]张婷：国际河流管理的国际法问题研究及对中国的启示，外交学院2012年硕士学位论文

[3]《莱茵河保护公约》第7条

[4]刘佳奇：《莱茵河保护公约》的协调机制及其展开，载《云南大学学报法学版》2012年9月第25卷第5期

[5]张婷：国际河流管理的国际法问题研究及对中国的启示，外交学院2012年硕士学位论文

[6]郑凤兰：跨区域水污染治理法律对策研究，河北经贸大学硕士学位论文，2019年5月

[7]彭智敏：世界大河流域生态环境保护立法及启示，载《政策》2016年5月

[8]黄锡生、尚睿：长江流域环境司法协作的理论构造与制度完善，载《河南财经政法大学学报》2022年第2期（总第190期）

[9]数据来源于2020年11月最高人民法院发布的《长江流域生态环境司法保护状况白皮书》

[10]钱天国：为流域安澜构筑法治保障，载《光明日报》2022年8月13日版

[11]黄锡生、尚睿：长江流域环境司法协作的理论构造与制度完善，载《河南财经政法大学学报》2022年第2期（总第190期）

作者简介

张雅思

武汉海事法院研究室法官助理。

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