本文首发于《法治湖北》第5-6期，总第137期

党的十八大以来，我们党关于生态文明建设的思想不断丰富和完善。在“五位一体”总体布局中生态文明建设是其中一位，在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中坚持人与自然和谐共生是其中一条基本方略，在新发展理念中绿色是其中一大理念，在三大攻坚战中污染防治是其中一大攻坚战。这“四个一”体现了我们党对生态文明建设规律的把握，体现了生态文明建设在新时代党和国家事业发展中的地位，体现了党对建设生态文明的部署和要求。要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。要贯彻新发展理念，统筹好经济发展和生态环境保护建设的关系，努力探索出一条符合战略定位、体现地方特色，以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子²。各地区各部门要认真贯彻落实，努力推动我国生态文明建设迈上新台阶——这是考核各级领导干部执政能力的必答题之一。

湖北省地处长江中游，是九省通衢的战略要地。作为中部老工业基地的“千湖之省”，历史上“先污染后治理”的发展模式导致遗留了很多生态欠帐。2016年以来，随着“长江经济带”区域战略的确立，“共抓大保护，不搞大开发”的理念逐渐深入人心，湖北在“污染攻坚战”中亦取得阶段性成果。殊料2020年春，一场突如其来的疫情导致湖北省成为全国受害最严重、封控时间最长、经济受影响最大的省份。英雄的湖北人民在防控疫情的关键时刻咬紧牙关不松劲儿，最终战胜了疫情。后疫情时期，面对稳就业保经济的各种困难，省委书记应勇强调：湖北人民一定要做好这道加试题，“行百里者半九十”，再大的困难也要百折不回³。

浴火重生，凤凰涅槃。经济恢复发展的同时仍然要坚持生态优先，绿色发展的战略定力不动摇——湖北该如何做好必答题和加试题？依法行政、司法保障应当是做好两道大题共同的准绳。

一、继续巩固“污染防治攻坚战”的阶段性成果，生态行政执法既要坚持底线更要保持温情。

2019年，全省基本实现“蓝天、碧水、净土”，污染攻坚战成果显著⁴——13个国考城市PM2.5累计平均浓度44微克/立方米，较2015年同期下降29%；平均优良天数比例76%，较2015年同期提升5.7个百分点，达到了国家下达我省的“十三五”空气质量改善进度目标要求，并总体保持巩固改善。全省水环境质量总体稳定并持续改善，长江、汉江干流总体水质为优，支流总体水质为良，国考断面水质优良比例、劣Ⅴ类比例均达到考核要求。全省建成区黑臭水体消除比例达到99%，地级以上城市集中式饮用水源地水质达标率100%。全面完成农用地土壤污染状况详查，重点行业企业土壤污染状况调查取得阶段性成果。出台《湖北省建设用地土壤污染风险管控和修复名录》，涉镉等重金属重点行业企业排查整治初见成效。28个土壤污染治理与修复试点示范项目全面推进。目前，全省“四屏三江一区”生态格局初步确立，已成功创建2个“两山”实践创新基地，9个国家生态文明建设示范区，400多个省级生态乡镇和4000多个省级生态村。

 成绩的背后是无数重污染企业“关改搬转”的阵痛，是诸多治污技术的迭代更新，是生态执法人默默奉献的日以继夜。疫情结束后，规范执法依然是依法行政不变的内核。

(一)加强执法能力建设，打造生态铁军，提升治理能力现代化

2019年，全省各地生态环境部门共立案3500多件，实施环境行政处罚案件近3000件，罚款金额约2.83亿元，环保铁军威名远扬⁵。应当注意到，“山水林田湖草”是生态系统的有机整体，涉及各级党委政府的管理部门范围广，执法机关责任大，我们不仅需要“环保铁军”更需要“生态铁军”。不断提升行政管理者依法行政的能力和水平，强化执法干部的能力是提升监管效率的有效途径。笔者认为，执法行为规范的载体是执法案卷的标准化，建议湖北省内所有涉及自然资源领域管理机关、生态保护执法部门每年在全系统范围内广泛开展执法大练兵活动，每年年底在全系统内遴选各地市州优秀案卷，邀请同行评审与法律专家评审相结合的方式，将评选出的优秀案例进行推广，结合评优评先等具体措施，在涉生态保护管理行政系统内形成“树典型、学先进”的良好氛围，树立执法队伍的良好形象，打造生态铁军，推进生态治理体系和治理能力现代化。

（二）生态管理把握宽严有度，坚持深入推进湖北省行政执法“三项制度”实施方案的贯彻实施

近日，笔者律师团队接到某市生态环境局咨询：某临湖房地产开发项目有污水直排污染湖水应予处罚，依据《水污染防治法》规定罚款10万元至100万，执法部门考虑受疫情影响拟按最低金额进行处罚但拿不准是否适当。我们结合生态环境部《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间有关建设项目环境影响评价应急服务保障的通知》、《环境保护部关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》等进行分析后，认为环保部门拟按最低限额给予罚款的行政处罚没有超出《水污染防治法》的法定幅度，同时也符合生态环境部助力企业复工复产的文件精神，是合法且适当的。这是一个非常典型的促进经济恢复发展又保护生态环境的案例，宽严有度的执法值得推广。

同时，各生态行政管理部门也应当在助力企业复工复产的同时坚持贯彻《湖北省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》（以下简称“三项制度”）。“三项制度”于 2019年发布实施。“三项制度”是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现，是提升执法公信力和人民群众获得感的重要保障，是优化营商环境、服务高质量发展的关键措施，对促进政府各部门严格规范公正文明执法具有明确的指引作用。

二、充分发挥检察机关公益诉讼职能作用，做到生态保护领域检察监督不缺位

公益诉讼制度的设立目的和意义在于维护国家和社会公共利益，2015年《环境保护法》修订后明确了环境公益诉讼制度。2017年6月，全国人大常委会修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，确立了检察机关有权在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起公益诉讼。2020年6月，湖北省人大常务委员会全票通过了《关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》，按照刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”的总布局，对加强我省检察机关法律监督工作作出系统规定⁶。

自2017年7月1日检察公益诉讼制度全面实施以来，截止2019年8月底，全国检察机关共立案公益诉讼案件204446件，向行政机关发出诉前检察建议174534件，发布民事公益诉讼公告4224件，提起诉讼5911件，全国检察机关公益诉讼成效显著⁷。湖北省检察系统完全可以在监督社会组织公益诉讼方面有所作为，即，检察机关除自己作为公益诉讼原告启动生态环境保护职责外，还应当注意充分发挥监督职能。

（一）从我国的权力配置格局看,检察机关作为宪法确定的国家法律监督机关,专司法律监督之权,以监督法律统一、正确实施为宗旨,是监督公益诉讼制度实施的最佳主体。这不仅是保障公益诉讼权规范运行的客观需要,也是国家法律监督权的宪政使命,进而达到环境保护的目的。由于环境要素包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等范畴，多样的环境要素也直接影响了被诉主体范围的扩大。例如，涉及林业问题，行政公益诉讼的被诉行政机关可能为林业局、园林绿化局或森林公安局；矿产领域被诉主体往往是国土资源局。

（二）加强对社会组织提起公益诉讼的监督。

公益诉讼，按照提起诉讼的主体、诉讼类型的性质不同划分如下图所示。

公益诉讼制度在推动全社会保护环境具有重要价值，但是出现了某些社会团体滥用权利，随意起诉，调解与诉请背离等现象。例如，一些公益组织未到现场，实地调查，就根据媒体的“报道”向法院起诉，要求天价赔偿；还有一些公益组织通过天价赔偿向被告施压，如果被告愿意对其捐赠，就同意调解或撤诉等。这些公益组织将法律赋予的权利当做牟利的工具，滥用诉讼权利，严重违背立法初衷。从维护环境公共利益的初心出发,检察机关必须发挥监督权的制度功能和法律监督者的宪法定位,充分挖掘现行法律规定的价值内核。因此，加强对公益诉讼权的监督已成为我国保障公益诉讼制度健康发展的关键,而发挥检察机关的监督功能，构建、完善检察监督的途径和机制正是强化监督的最优选择。目前全国范围内尚没有检察机关对社会组织公益诉讼进行检察监督的案例，湖北能否在该领域创新成为“第一个吃螃蟹的人”值得期待。

三、各级法院加大涉生态环境领域各类案件审理力度，发挥引导与震慑作用

（一）为“长江十年禁渔和补偿”民事、行政、刑事案件做好应对。

司法保护作为权益保护的最后一道屏障，“不告不理”的司法规律决定了法院审判天然不具有主动性。然而，保障生态文明建设是人民法院为全面深化改革提供有力司法保障的题中应有之意，发挥司法能动性，做到“司法为民、公正司法，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”成为法院人不懈奋斗的目标。随着长江大保护战略各项举措的深入，农业农村部等三部委2019年联合发布了《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》，从2020年1月开始，长江水生生物保护区全面禁止生产性捕捞;2020年底以前，完成长江干流和重要支流除保护区以外水域的渔民退捕，暂定实行10年禁捕，长江禁捕涉及11万条渔船，近28万渔民，其中湖北涉及渔民3.77万，约占全国总量的11%⁸。今年6月3日，湖北省高级人民法院举行“推进长江流域十年禁渔司法行动暨世界环境日专题活动”，发布了过去五年湖北法院为长江禁渔提供司法保障的相关情况——2016年至2020年4月，全省法院严厉打击破坏长江水生态违法犯罪活动，坚持惩治犯罪与生态修复并重、刑事责任与民事责任并处，累计受理非法捕捞水产品案件639件⁹——这一数字与湖北省全面禁捕水生生物保护区数量占全国总量的25%，长江干流湖北段、汉江干流常年禁捕总里程超过2000公里的体量是极不相称的。湖北各级法院未来在落实长江大保护、打赢碧水保卫战提供有力司法保障方面仍大有可为。

（二）重视并积极引导生态环境损害赔偿司法确认，强化生态环境损害赔偿诉讼审判工作，提高审理生态损害案件的效率。

生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的新的诉讼类型。2015年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅共同印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。2017年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害赔偿制度由试点转向了全面实施。2019年6月5日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）。《若干规定》共二十三条，对生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。

与环境民事公益诉讼不同，生态环境损害赔偿诉讼采取磋商前置主义，即原告须与被告磋商不能达成一致或因客观原因无法进行磋商才能提起诉讼，这是生态环境损害赔偿诉讼的一大特色。2019年，湖北省已有10项生态环境损害赔偿磋商成功案例¹⁰，但真正进入法院司法审理的案件几乎没有。2020年5月，最高人民法院发布《中国环境资源审判绿皮书》统计全国各级人民法院2019年共受理生态环境损害赔偿案件49件¹¹——尽管全国范围的生态损害赔偿诉讼案例也不多，湖北省法院系统该项工作未来可期。

生态文明战略的要旨是解决好人民群众反映强烈的突出环境问题，既是改善环境民生的迫切需要，也是加强生态文明建设的当务之急，是疫情影响下的湖北重振不能回避的重大课题。良好的生态环境除了经济政策、技术创新以外，离不开法律的保驾护航。应当注意到，无论是审判机关、检察机关、行政机关，依法保障和推进生态环境，维护国家和社会公共利益，都是各方应尽的法定职责，而非某一机关一家之事。生态管理行政执法机关的职能明确、主动作为能够最直接的引导相对人减少污染排放保护环境；检察机关以提起公益诉讼的方式为公益化的环境问题提供补充性救济，将倒逼行政机关强化依法行政意识，提升执法能力；审判机关通过典型案例的审理可以有效发挥法律的惩罚与教育作用，引导社会公众、行政机关保护生态环境的行为规范。

绿水青山，就是金山银山。我们相信，浴火重生的湖北能够不断加强新时代生态环境治理体系建设，创新生态环境制度，创新环境经济政策，创新环境管理体制，恢复经济社会发展的同时亦能为推动生态环境根本好转、建设美丽中国提供有智慧的湖北方案。

【注释】：

1、邹鲲，湖北听泉律师事务所主任、执业律师。全国律师协会环境资源与能源专业委员会副主任、中国自然资源学会资源法学研究会副主任、生态环境部执法大练兵专家评委、长江海商法学研究会理事。邮箱：zoukun-007@163.com。通讯地址：湖北省武汉市武昌区中北路126号德成中心2406-2413室，邮编430070。

2、《五个暖心故事，带你重温习近平的两会时间》，中央广播电视总台央视网2020-06-06。

3、《把习近平总书记深切关怀转化为强大动力，奋力谱写新时代湖北高质量发展新篇章》，湖北日报2020-05-30

4、《2019年湖北污染防治攻坚战成果扫描》，载《楚天都市报》2020-01-17。

5、同4。

6、《湖北省人大常委会通过《决定》加强新时代检察机关法律监督工作》，澎湃新闻2020-06-04。

7、《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，中国人大网2019-10-24。

8、《“长江“十年禁渔”调查“禁捕后如何保障渔民生计》，中国经济网2020-06-09。

9、《湖北法院严惩破坏长江水生态违法犯罪，受理非法捕捞水产品案件639件》 ，新华网2020-06-03 。

10、同4。

11、最高法发布《中国环境资源审判（2019）》（白皮书）和《中国环境司法发展报告（2019）》（绿皮书）2019年，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼179件，审结58件，同比分别上升175.4%、262.5%。受理检察机关提起的环境公益诉讼2309件，审结1895件，同比分别上升32.9%、51.4%，其中环境民事公益诉讼312件，审结248件；刑事附带民事公益诉讼1642件，审结1370件；行政公益诉讼355件，审结277件。受理生态环境损害赔偿案件49件，审结36件，同比分别上升145%、350%，其中生态环境损害赔偿司法确认案件28件，审结23件；生态环境损害赔偿诉讼21件，审结13件。