环境司法联动机制优化问题研究

安伟

 本期论文刊自《长江海事法治》2022年秋季刊学术前沿栏目

摘要

新的背景下，对环境司法联动机制提出新的发展要求，目标要求是坚持经济发展最大化与环境损害最小化，原则要求是从生态整体主义出发，注意绿色原则和可持续理念的协调配合，坚持目标导向。针对环境司法联动机制运行中形式化、偏离实际情况等缺陷，从长效及当前两个层面，提出修正路径，以实现环境保护与经济发展的协调发展。

关键词

环境保护；环境司法；环境司法联动机制；机制优化

一、问题的提出

根据最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2020）》，到2020年底，全国共设立环境保护专门审判机构1993个，其中，环境资源审判庭617个，合议庭1167个，人民法庭、巡回法庭209个，最高院强调，我国已基本形成了专门化的环境资源审判组织体系。[1]纵观全国，各地法院在环境司法保护的探索中相继建立了环境资源审判组织、审判机制，从最高人民法院成立环境资源审判厅，再到各地设立专门的环境审判法院，环境保护形成了自上到下的合乎逻辑的纵向环境保护司法发展路径。为了有效达到环境保护的最终目的，行政与司法之间构建了一种合作执法机制——环境司法联动机制，这种机制主要是一个或多个行政部门合作执法，或者一个或多个行政部门与司法部门合作执法。联动执法同时有多个部门参与，有利于提高执法的效率及专业性，是环境保护制度发展的体制创新，丰富了环境保护制度的内涵。但是，由于该制度存在理论性、复杂性等特征，导致实践中无法发挥最大作用，并产生许多缺陷，因此，笔者从该机制的缺陷出发，以理论原则作为机制指导，提出优化环境司法联动机制的路径。

二、环境司法联动机制的系统性及机制缺陷

（一）环境司法联动机制的系统性理论

当下的环境司法联动机制是指在环境保护活动中，环境司法力量与环境行政执法力量相互协调、相互配合、共同开展环境保护联合行动形成的机制。环境司法联动机制的内在运行逻辑是在环境法治系统中，环境司法与环境行政是环境法治系统的两个子系统，作为环境法治的要素在各自的法领域内发挥着运行环境法治的独特作用，同时，二者的子系统作用又与其他子系统相互协调，相互作用，最后共同促成环境法治这个整体系统的有效运行，这构成了实现环境法治的最理想运行方式，因此，为了实现环境法治的整体效用，环境司法与环境行政之间的联动协调机制应运而生，并作为当下比较常见的环境司法创新方式。同时系统论指导着实现环境保护的现实目的。

第一，保障环境保护最大化的制度目标的实现；第二，有效协调环境司法与环境行政之间“各自为政”的情况；第三，环境司法专门化要求环境行政与环境司法之间存在运行有效的协调机制；第四，缓解我国法律系统中行业化、部门化的弊端[2]；第五，环境问题的特殊性必然导致各种具有环境保护职责的部门联合；第六，解决司法机关对证据的收集和调取的难度；七是推动协调价值促进环境法治的发展。

（二）环境司法联动机制的缺陷分析

生态文明建设路线与环境法治的发展推动下，许多地区将环境司法联动机制作为环境司法保护的主要创新方式，如由广西区高级人民法院、区环境厅、桂林市漓江风景名胜区管理委员会联合签署的《建立漓江流域生态环境司法保护服务联动机制框架协议》[3]等。各种联动、协同协议和框架层出不穷，但同时，这种短时间内形成的机制“共识”，必然存在诸多缺陷，主要有以下几个方面。

第一，未明确环境司法联动机制实现环境保护目的的标准和机制运行的原则要求。目前，联动机制并没有明确的标准以供不同地区的联动执法活动适用。第二，片面追求联动机关的数量。在实践中，有的地方形成了两个机关的联动，有的地方形成三个行政机关的联动，有的七部门联动[4]，有的地方联动机关则多达十九家[5]，在联动行动中机关之间的行政职责、执法侧重点不同，导致联动中的利益权衡与协调的成本大大增加。第二，形式化问题严重，缺乏长效的运行机制。许多协议成立后就进入搁置状态，联动的实践意义不大，联动机制、协议的成立仅是为了回应上级机关关于创新环境保护机制发展的指示、政策等。第三，忽视环境保护现状，片面强调联动协议的达成。环境具有整体性、跨区域性等特点，有的保护区、流域、国家公园等环境保护区可能跨越几个地域[6]。第四，排斥司法力量介入环境保护，片面追求行政执法的联动。实践中，部分联动行动追求的是通过行政手段解决纠纷，实现保护环境的目标[7]，此举削弱了司法介入的空间，不利于环境利益的保护。第五，联动机制模糊了行政机关与司法机关关于权力分立原则的概念，强调协同可能削弱部门职权的独立属性。

综上所述，环境司法联动机制的系统性决定了其在环境保护与治理中的定位是执法方式的创新优化。联动机制有利于实现环境保护的最终目标——先进的生态文明，但对联动机制运用把握不准导致的缺陷对联动机制的实践运用产生诸多阻碍，因此需要对原则方面及具体路径方面予以修正。

三、环境司法联动机制缺陷修正的原则要求

环境司法联动机制具有原则性的缺陷，如环境司法联动启动的动力常常是执行政策的压力，这种原因导致环境联动执法的目的存在“忽视生态文明价值层面”的脱轨情况，因此，对环境司法联动机制缺陷的修正应当在清晰明确的原则支撑的基础上展开。具体如下：

（一）以经济性与保护性相结合为标准

判断司法是否积极有效地发挥功能与作用，实现生态环境保护的最大化，应当从两个新的方面考虑，即经济效益的最大化与环境损害的最小化，司法在环境保护的实践中，只有兼顾这两种新的价值追求，从整体上进行利益平衡，符合环境司法的制度运行与目标实现的逻辑。具体展开：

第一，当前，我国仍是发展中国家，发展仍是我们的第一要务，“两山论”的思想并没有否定发展的重要性，而是发展中环境保护的指导，抛开发展空谈环境保护背离现实情况。同时，当环境司法治理无法实现公正时，生态环境与经济发展之间就会处在失衡的状态，[8]所以司法实现环境保护最大化时要时刻关注经济效益的发展，充满活力的经济发展促进司法革新和进步，先进的司法体制又反作用于经济发展，同时，经济发展又为环境保护提供有力的经济支持，三者是一个良性循环的过程。

第二，习近平总书记指出：“绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展”[9]。处于生态环境这一整体中发展经济，每一步必然与生态环境息息相关，生态环境的好坏是衡量一个社会发展状况的重要指标，生态兴则发展兴，生态衰则发展衰，在发展中无法避免损害发生的情况下，追求损害最小是最合理的处理方式。 

第三，从经济效益最大化和环境保护损害最小化两个方面来考量司法力量作用，符合我国当下的国情。十九大后，我国的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，美好生活应当包括美丽的生存环境和良好的经济发展，环境司法的运用要兼顾环境和经济发展，符合当下的顶层国情指导。

（二）环境司法联动机制具体运行原则分析

环境保护实践中的理念指导，保障了环境保护的底层基础支撑。具体应当坚持从生态整体主义出发，坚持可持续发展及目标导向原则与理念。

1. 从生态整体主义出发

生态整体主义反对人类中心主义，提倡人与自然和谐共处，环境存有自身的内在价值和正义,[10]该理论认为，人类从来离不开自然界的庇护，人类应当成为大自然的朋友而不应当是大自然的征服者[11]。人类中心主义则是以人类为环境的中心，一切存在都为人类的价值服务，而没有其自身的价值。这种思想导致了环境在几个世纪以来遭受了严重的损害。但随着环境思想的更新与发展，回归生态整体本身的理论开始出现，并在指导环境保护的活动中得到实践、发展，不过这种理论尚没有得到充分运用，特别是在环境保护的司法运用时。司法力量介入环境保护中，环境保护不但需要制度保障，更要对环境与发展之间的矛盾进行居中裁决，协调各自的利益实现相对平衡，这种协调过程要从生态整体主义出发，以维护生态的整体运用为前提。不考虑其他因素的情况下，作为生态系统中的一环，人类和其他动物的生活性质相同，都有权利寻找生存和发展的机会，但生态为人提供发展机会的同时也赋予了人类维护生态平衡的义务。

2. 绿色原则与可持续发展理念的协调配合

学者解读的民法典第九条所规定的绿色原则，确定了环境保护的基本原则，在环境联动机制运行中，绿色原则应与可持续发展理念相结合，相互呼应，形成环保型的环境司法保护理论体系[12]。同时，学者们提出环境法典的编纂需要从污染控制[13]、生态保护和绿色发展三个方面落实可持续发展具体展开[14]，从环境法典的编纂逻辑出发，对环境治理的全过程进行系统安排[15]，完善环境要素控制的体系，创设相关法律制度[16]，也说明了绿色原则与可持续发展的协调已经积累了一定的理论研究基础。实践方面，如遭遇规则模糊、规则冲突、规则漏洞、个案显失公正等无法实现法条的明确具体适用时，法院应当适用民法典第九条的规定，作出解释，并研究分析绿色原则适用的典型案例，结合可持续发展的理念，及时作出裁判。环境保护者应坚持绿色原则与可持续发展原则，真正实现其现实价值。

3. 坚持目标导向

当下，环境保护修复主要是财产损害赔偿、恢复环境面貌原状、维持某环生态稳定等手段，但在司法保护介入中，其目的是实现原告的诉求，而原告，包括公益诉讼中的组织，原告的诉求缺乏系统性的目标方向，主要是对事前的预防、事中的维护、事后的恢复没有统一可供参考的指导，所以原告往往只能实现其中一环的维护，如请求赔偿当下可见的环境损失。故司法力量只能在处分原则的限制下以原告的诉求展开，无法对环境进行针对性、系统性的治理，这就要求我们联动机制在制定、运行实施、执行程序，预防措施、治理体系等都应当坚持目标导向的原则，同时应当以习近平总书记提出“节约优先、保护优先、自然恢复[17]为主”的环境保护方针为指导，确立环境保护与经济发展的取舍标准，明确环境破坏与发展的冲突解决目标，以经济发展最大化和环境损害最小化为标准，在联动活动中遵循绿色可持续的发展理念。

综上分析，环境保护联动行动中，环境损害最小化与经济效益最大化的实现存在一定挑战，但是也并非“水中捞月”。国家层面，环境保护政策导向和经济发展的国情是重要的制度基础，绿色原则、可持续发展等原则是重要的理论基础。

四、环境司法联动机制运行缺陷的修正路径

环境司法保护最大化需要环境司法内部机制作为实现条件，外部的联动发展作为保障条件，故研究外部联动存在的问题，调整机制上的缺失，革新联动的机制是重要的发展方向。

（一）从追求联动数量向追求联动质量转变

党的十九大宣布：我国已经从经济高速增长的发展阶段转向高质量发展阶段国家强调领域的高质量发展[18]，不仅要有质量的发展，还要高质量的发展，环境保护原则的高质量发展，内容的高质量发展[19]等。环境司法联动机制作为环境保护的热门发展路径，从出现到发展已积累了一定经验，此时推进环境司法联动高质量发展是实现环境保护最大化目标的现实紧迫需求，故我们应当做到，第一，联动机制成立时，联动框架应当是经过了充分论证，其建立的基础，现实条件，建立后实施的可行性均得到了最优的论证，以保证联动的高效优质发展。第二，联动机制建立后，积极探索切实可行的联动运行机制，联动机制只有在运行中提出问题、发现问题、解决问题，活跃的联动机制才能为其建立目的保质。第三，从联动行动的成果来审视联动机制的缺陷，从联动行动中形成的结果来回顾联动机制运行存在的弊端，并从不同角度推演所能获得的成果，一一比较形成最具质量的结果，将其作为参考更新联动机制。

（二）及时修正联动机制侵害部门职权的独立

在环境保护实践中，各部门积极推进司法联动的建立与发展，强调司法与行政之间的协调与配合，联动有利于推进环境创新性保护，但若过于突出合作的地位，可能模糊行政与司法的边界，损害司法与行政独立，破坏司法机关和行政机关独立履行职责、行使职权的法治要求。司法与行政常常对簿公堂，要在联动机制下维护环境司法公正，应当从两个方面注意联动机制的发展。

一方面，严守环境司法与环境行政之间的职权独立，我国不实行三权分立，但是权力的独立是法治发展的应有之义。当下的联动机制多从司法和行政的功能和边界出发，强调在两者竞合领域内互补和平衡[20]。当前，可以确定的是，环境保护中司法是发挥监督作用和事后的被动介入，而行政则在环境保护中占主导地位，并寻求多方共同参与，在环境司法联动中对司法与行政之间职权的区分，学界有比较清晰的认识，但这种认识在实践中往往存在各种突破，具体来说，如环境损害严重的情况下，行政机关基于政绩等方面的考虑会积极追求与当事人协商和解，或阻挠、排除司法力量介入。又如，司法过多介入环境执法活动，造成重复处理，多头管理的情况，削弱行政机关的权威和主体地位。再者地方保护主义下，消极的联动机制下司法与行政司法可能相互勾结，模糊环境司法和环境执法之间的职权划分，损害环境利益。因此，在联动机制下，应当明确行政主动性功能，司法的监督作用与措施的事后性，严守两者的职权边界，保证职权独立行使。环境损害发生后，行政权力是介入的第一顺位，以发挥行政职能在环境保护中的主导作用，届时的司法应当以配合工作为主，如进行损害行为的违法依据、责任承担等知识的宣传。环境保护进入诉讼程序后，被动性的司法力量转为主动，此时的行政机关应当在行政执法的范围内配合诉讼活动，如进行证据的移转、案卷的移送等活动，严格、明确的权利边界可有效遏制部门权力入侵危险。

另一方面，及时调整环境司法与环境行政之间权力入侵另一部门的情况，各部门应当对权力的分立与行使受到侵害建立预见机制，及时发现司法入侵行政或者行政代替司法的情况，调整部门间权力的混乱行使，要在联动机制中重点突出协调中的部门独立职权的行使，对行政入侵司法的行为，司法机关要及时作出反馈，无法及时排除的，要采取有效措施应对，如向该行政机关的上一级行政机关或纪委监委提司法建议，修正该行政机关的行为。对司法代替行政的行为，行政机关应当要求司法机关作出解释，并提出作出该行为的法律依据，或者向共同的人大及常委会报告，调整司法机关的行为。只有充分发挥联动机制的作用，明确各自的职权边界，在协调与独立的共同作用下，才能在实现环境保护的最大效益中推进环境法治的进程，实现保护环境的最终目的。

（三）建立长效的联动运行机制

各地相继建立的联动机制存在许多问题：形式化严重，停留在书面形式，不切实际，监督机制不健全、信息不对称及部门理念差异[21]等，根源在于没有建立有效的联动机制，多部门联合行动是需要严密的行动机制指导，否则联合行动可能变为多部门联合单独行为，因此，保证联动运行机制的长效发展是当前的重要方向之一。

1. 联动机制的长效发展方向

第一，司法与执法不同部门之间的衔接机制的完善方向。环境执法是常态活动，环境司法则是环境保护最后的保障。联动行动中，应当秉持着联动执法中行政是主导者，司法是监督者的理念，在考虑司法与行政执法之间的衔接时，行政执法是首先采取的手段，但是这种手段应当具有一定的边界，即环境司法应当是法院适用法律的能力与检察机关监督功能的效果，其本质在于被动性、裁判性，环境执行的本质则是主动性、执行性，两者的平衡需取自双方的本质特点，在其中找到一条衔接之道。早在2017年环境保护部、公安部和最高院就联合制发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》中强调，各级环保部门要与检察院协同合作，就线索通报、案件移送、信息共享与发布等作出明确要求，但环境司法和环境执法的衔接机制有待完善，环境司法的高质量发展和环境执法密切相关，两者的衔接工作是“质量”获得保障的重点,故未来发展应当在现有的联动机制下完善和优化衔接机制为重点。

第二，完善沟通协商、信息共享的行动机制方向。联动机制运行的前提是存在统一的行动指南，统一的行动目标，否则，联动部门就犹如一盘散沙，无法形成汇集之力，这就要求事前的积极沟通与协商，各联动部门应当加强沟通工作，积极交换意见，及时共享信息，共同制定联动的具体步骤，保证联动行动在全方位的事前沟通与协商制度的加持下呈现。

第三，建立程序接转机制的方向。就案件的追诉、证据等问题的衔接制定相应机制，经过研究发现，环境司法联动机制的建立主要能解决一个难题，那就是司法程序取证难的问题，环境保护中，行政机关介入作为第一现场，就证据、案情基本情况等能首先掌握，因此，对于后介入的司法机关来说，可以通过和行政机关的合作，通过建立的联动运行机制，依法向司法机关转交案件的证据等材料，有效提高了司法机关取证的效率，有利于司法机关及时解决环境保护案件。

第四，强化预防治理与合作的角度的方向。加强队伍建设和联合宣传工作等方面的机制建设，联动机制本质上是为环境保护服务，为此，不同部门之间的合作机制应当从环境保护治理出发，明确各自在治理中的责任，创新队伍建设，设立联动指挥机构，大力推进联合宣传机制建设，开展联合宣传活动，制定定期联合宣传工作指南，推动环境司法联动机制长效发展。

2. 联动机制的即时优化路径

第一，联动程序的构建。目前沿用的环境司法保护程序是三大法的诉讼程序，但环境保护案件的领域特殊，对诉讼程序的要求具有特殊性，环境程序法治可以认为是一种正当程序之治，它同时具有权利保障（环境权益）和权力控制（合法治理）[22]。在暂未设立专门法院的情况下，探索独立的环境诉讼程序并不现实，故应从环境审判的特殊性出发，找到环境司法程序发展的推动力量，具体来说，环境的程序价值、原则，案件审理中的证据、管辖、证明责任、因果关系等问题可以作为构建联动程序的研究方向[23]。其目的在于要以三大诉讼法的基本程序为范例，及时构建符合环境特殊性的保护程序，在重点环节发挥司法力量的最大作用。同时，环境侵权具有地域广泛性的特点，及受害人的不特定性、交互性、扩散性和不确定性等特点[24]，一直是环境司法运行中的重要考量，这些特征导致了管辖、调查、审理、责任认定、执行、生态修复等方面出现诸多难题[25]。这些问题也是联动程序优化过程的研究重点。

第二，完善联动咨询制度，如环境专家辅助制度。环境是一个对专业性要求很高的特殊领域，在法学领域的环境法学对环境知识学科的专业性无法与环境学者相比，这就导致在环境司法活动中产生许多跨领域的问题时，环境法学研究受限，如何种程度的行为会破坏环境，环境的损害怎样才能达到轻微、严重、特别严重的标准，环境修复要达到良好的标准是什么，这些问题都需要专业的环境学者进行考量。最高院环境资源司法研究中心成立时，就聘请了环境科学方面的专家学者，作为咨询指导专家，同时不少地方法院在实践中也有类似的做法，但多是以诉讼程序中专家辅助人的角度解读，这种做法并不能适应日趋常态化的环境司法保护活动，与专门的环境司法审判机构的建立存在机制上的失调。因此，应当建立专门的环境专家辅助制度[26]，如成立环境专家库、环境损害勘验团队、环境专家陪审员[27]、环境技术专家小组等，使环境学者参与环境法律实践有法可依，让环境科学专家回归环境保护。

第三，构建联动制约机制，如环境司法内部监督制度。这里所说的监督制度特指司法系统对环境保护的全过程的监督，而不包括诸如企业、公民等外部监督，原因在于司法的监督功能更有利于实现监督效果。包括预防阶段、审判阶段、修复治理阶段的监督。预防阶段，司法力量应当建立定期监督检查机制，发挥司法力量的威慑作用，对与环境权益存在冲突的行业、组织、个人进行常态化的抽查、暗访、突袭检查活动，及时制止可能损害环境的行为与活动，遏制环境破坏的源头。审判阶段，应当将当事人的积极恢复行为和诉讼程序的起始相结合，要求司法机关的监督必须深入当事人承诺环境修复计划的每一个环节，在司法机关严格的监督机制下当事人对环境的修复达到了相应的标准，并进行公示，在取得人大代表、社会公益组织等人员的认可后，可裁量终止案件审理。修复治理阶段，环境破坏后的事后修复工作是实践中的一大难题，当事人怠于履行判决义务、环境修复周期较长、修复机制不健全等原因都可能导致无法及时恢复环境的良性状态，故建立环境执行监督制度，履行修复义务制度，有利于司法力量参与到环境修复治理的过程中，监督当事人，发现修复过程中的漏洞，及时采取补救措施。

综上分析，未来的联动机制发展将从数量向质量转变，正面回应联动部门职权入侵传统部门职权的现象，并通过建立长效的联动机制体系推动环境联动机制的正向发展，从制度上实现缺陷的修正。

五、结语

环境司法保护发展正在有序进行，环境保护司法从内部协调与外部联动两个方面来进行改革创新，符合系统内外互动的发展逻辑，追求环境保护的最大化，不仅需要从内部的司法体系来看，还需要外部的联动等发展机制的配合，才能将环境保护置于整体的系统内进行保护，明确这点，未来的环境司法保护改革与发展方向可多一条路径探索。

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作者简介

安伟

男，广西大学法学院。

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