最近一段时间，由水上清污行为引起的有关海事行政机关主导下的清污行为的性质、清污报酬的主张等一系列问题，在航运界、学术界以及律师界已然掀起一股轩然大波。从严格意义上讲，这场大讨论的导火索应该是湖北省高级人民法院（2018）鄂民终664号民事裁定书的作出。而这个民事裁定书的最大特点在于维持武汉海事法院一审民事裁定书的结论，即将海事行政机关强制实施的具体清污行为明白无误地定性为行政强制行为，而该行政强制行为所产生的纠纷，只能依据行政法律关系，通过行政程序予以解决。

毋庸置疑，在（2018）鄂民终664号民事裁定书作出之前，对海事行政机关强制实施的具体清污行为所作出的定性，不同的海事法院在判决或者裁定中一直存在不同的认识，学术界、航运界以及海事行政机关也始终莫衷一是。但是，大多数海事法院对海事行政机关强制实施的具体清污行为均定性为民事行为，即不管是海事行政机关，也不管是海事行政机关委托的具体清污单位，在实施具体的强制清污行为以后，均有权基于民事法律关系，根据民事法律规范，要求责任人承担支付清污报酬的民事责任。持这种观点的理由非常客观，也非常现实，即如果海事行政机关或者海事行政机关委托的清污单位，在实施具体的清污行为以后，如果不能根据民事法律规范即时取得相应的清污报酬，则不利于激励海事行政机关以及相关清污单位积极实施具体的清污行为，这一结果无疑将导致因各种海损事故引发的诸如污染等次生损害的进一步扩大。

有鉴于上述讨论仍在继续之中，并且在此之前我们也一直为上述问题所困惑，所以，面对激烈的讨论，由不得有一种鱼鲠在喉的感觉，进而忍不住放胆谈一下自己的一些不成熟的想法。

一、关于清污行为的归类

为什么要将清污行为进行归类呢？因为清污行为毕竟是具体海损事故发生以后，引发的多种次生损害中的一种。例如某件具体海损事故发生以后，如果不及时对遇难船舶进行有效救助，不仅因遇难船舶所载燃油溢出导致水域污染，而且有可能因遇难船舶失去控制，进而与船闸、大桥、码头以及其他船舶发生碰撞。所以，如果将清污行为的归类问题解决了，那么，有关清污行为的定性也就能够做到有法可依，有据可查。而清污行为的定性问题解决了，那么因具体海损事故引发的诸如拖带、清障、打捞等行为的定性问题也就迎刃而解。正所谓举一反三、事半功倍。

根据清污行为与具体海损事故的关系、清污行为实施主体以及清污行为的目的等构成条件，我们认为，清污行为应该属于众多海难救助行为中的一种。其最大特点在于事故船舶部分或者全部丧失自行清污能力的情况下，借助事故船舶以外的行政或者社会力量，尽可能地避免或者减少事故损失的进一步扩大。

二、关于清污行为的形式

结合海损事故处理实践，我们认为，具体的清污行为应该主要包括以下几种形式：

其一，自行清污。即事故船舶自身以及事故船舶相互之间，依据自身具备的清污能力所实施的清污行为。自行清污，是法律赋予事故船舶的法定义务。

其二，自愿清污。即事故船舶以外的具有清污能力的清污单位，基于良好的社会公德所实施的清污行为。自愿清污是一种纯粹的自愿行为，不以赢利为实施清污行为的最终目的。

其三，合同清污。即事故船舶与具有清污能力的清污单位通过签订清污合同，由清污单位根据合同的约定，完成具体的清污行为。合同清污根据合同形成的方式，又分为清污单位与事故船舶之间自行形成的合同关系，以及在海事行政机关主导下形成的合同关系两种形式。在合同清污中，双方的权利义务由合同予以明确，或者在清污行为结束以后，根据清污过程中的风险程度以及人力、物力的消耗水平等，另行确定清污报酬。显然，合同清污属典型的民事行为。

其四，行政清污。即经事故船舶同意，具备清污能力的海事行政机关或者其他行政机关，通过自身的行为，从事并完成具体的清污工作。这种情况下，虽然实施清污行为的主体为海事行政机关或者其他行政机关，但是，由于清污行为的实施，是事故船舶与海事行政机关合意的结果，所以，这种清污行为仍应属于民事行为。

其五，强制清污。即基于海事行政机关的行政决定，通过海事行政机关自身或者海事行政机关委托的清污单位所实施的具体清污行为。强制清污是一种具体行政行为，无需征得事故船舶的同意，其目的主要在于避免或者减少社会公共利益因污染而受到损害。

通过以上分类，不同形式的清污行为的法律属性应该一目了然。

三、关于海事行政机关在清污行为中的作用

毫无疑问，海事行政机关在维护船舶航行安全以及水域环境保护中的重要性无以替代。结合海损事故处理实务，我们认为，海事行政机关在具体清污行为中的作用主要表现在以下两个方面：

其一，组织清污。所谓组织清污，是指海事行政机关应事故船舶的申请，组织、指挥事故周边水域具备清污能力的清污单位，对事故船舶泄漏的燃油等污染物予以及时清除的行为。

组织清污，是海事行政机关的一项重要行政义务，不容懈怠，更不容推卸，否则构成行政不作为。组织清污在内容上是多方面的，既包括运用所属船艇在污染现场进行警戒、维持航行秩序，也包括运用掌握的有关污染现场周围具备清污能力的单位，从中推荐、选择最为合适的清污单位，同时，还包括组织事故船舶、清污单位进行协调，以确定最佳的清污方案和清污措施。

可以看出，海事行政机关在组织清污过程中的行为，其中一个最重要的作用就是“中介”作用。即通过海事行政机关的及时“中介”行为，使事故船舶和清污单位之间在最短的时间内形成一种法律意义上的清污合同关系。当然，这种合同关系有可能是书面的，也有可能只是事实上的，并且事故船舶的报案材料、海事行政机关组织下的协调意见等，均构成清污合同的重要组成部分。

其二，强制清污。强制清污必须基于法律的明确规定才能产生，并且以海事行政机关作出具体的行政决定为前提。而在特殊情况下，只有具备法律规定的条件，海事行政机关才能先行作出具体的强制清污行为，然后再作出相应的处理决定。对此，《行政强制法》第52条有着明确的规定。既然强制清污是基于《行政强制法》等行政法律规范而产生，并且海事行政机关是具体的执行主体，同时清污行为的实施无需征得事故船舶的同意，那么，强制清污应属具体的行政行为，因此在事故船舶与海事行政机关之间产生的权利义务关系应属行政法律关系，由此产生的各类纠纷也只能根据相关的行政法律规范，通过具体的行政程序才能得以解决。

实务中，有关实施强制清污的条件一直不甚明确，导致强制清污行为的实施显得过于随意，并因此引发船舶单位和社会上的广泛诟病和不满。我们认为，实施强制清污必须具备三个条件：一是污染行为正在发生；二是事故船舶客观上无能力清污或者主观上表示放弃清污；三是若不实施清污，将有可能造成环境污染或者破坏自然资源的严重后果。

当然，由于海事行政机关在各类海损事故救助过程中始终处于主导地位，进而导致在具体的清污过程中，不同形式的清污行为有时同时存在。例如，事故船舶与清污单位已构成合同清污，但是，受客观条件的限制，清污单位不能及时有效地完成具体的清污行为，为避免损失的进一步扩大，海事行政机关及时实施强制清污行为。这种情况下，合同清污行为与强制清污行为共同存在，必须严格加以区分。

四、关于清污报酬的维护

囿于现行法律规范的欠缺，虽然对清污报酬的准确认定一直存在较大的困难，但是，不管是基于民事法律规范，还是基于行政法律规范，导致污染行为发生的事故船舶，均有义务向实施具体清污行为的清污单位支付相应的清污报酬，而无论该清污行为的法律属性如何。例如，《海商法》第179条规定：“救助方对遇险的船舶和其他财产的救助，取得效果的，有权获得救助报酬；救助未取得效果的，除本法第一百八十二条或者其他法律另有规定或者合同另有约定外，无权获得救助款项。”《海商法》第192条规定：“国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿。”《行政强制法》第52条第2款规定：“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。”此外，《海洋环境保护法》以及《国际油污损害民事责任公约》等，均规定事故船舶有义务承担相应的清污等费用。

五、关于清污报酬的维护途径

既然不管是基于何种形式实施了清污行为，清污单位均有权要求事故船舶支付相应的清污报酬，那么，清污单位根据自己所实施清污行为的法律属性，通过何种法律程序向事故船舶主张自己的权利，则显得尤其重要。程序公正，是实体公正的重要保证。就基本法律理论而言，如果是我们前面述及的自愿清污、合同清污和行政清污，那么依据民事法律规范解决相应的纠纷，显然这是不争的事实。但是，如果是强制清污，那么若依据民事法律规范进行解决，则明显有违法律规定。毕竟行政行为所产生的权利义务关系，只能由行政法律规范进行调整，而民事行为所产生的权利义务关系，只能由民事法律规范进行调整，两者不能互相替代。湖北省高级人民法院（2018）鄂民终664号民事裁定书之所以驳回清污单位的起诉，正是因为该清污行为系海事行政机关实施的强制清污行为，具有具体行政行为的法律属性，因此，海事行政机关对事故船舶所拥有的主张清污报酬的权利，只能根据《行政强制法》等相关行政法律规范，通过具体行政程序才能得以最终实现。

有部分观点认为，基于《海商法》第192条的规定，《海商法》可以调整各种清污行为所产生的权利、义务关系，其中也包括强制清污行为，并且就相关纠纷，可以通过民事诉讼程序解决。我们认为这一观点值得商榷，因为《海商法》毕竟是民事法律规范的范畴，其之所以“特别”，也只是在民事法律规范范围内的“特别”，而不能“特别”到可以调整因具体行政行为产生的各种权利、义务关系，更不能决定诉讼程序的选择。也有观点认为，《国际油污损害民事责任公约》可以调整强制清污行为，这一观点同样值得商榷，因为国际公约在国内的适用不仅有着严格的条件，并且这一公约的名称中已经将污染责任人的责任明确限定于“民事责任”范围。

其实，根据相关行政法律规范的规定，海事行政机关要求事故船舶支付因强制清污所产生的清污报酬，并不存在任何法律障碍。海事行政机关在实施具体的强制清污行为以后，可以向事故船舶作出相应的行政决定，要求事故船舶在规定期限内支付相应的清污报酬。如果事故船舶对行政决定无异议，则该行政决定在法定期限内产生法律效力，事故船舶应该积极履行支付清污报酬的义务；如果事故船舶在规定期限内拒不履行支付清污报酬的义务，海事行政机关有权向海事法院申请强制执行。如果事故船舶对行政决定有异议，则有权在法律规定的期限内申请行政复议，或者向海事法院提起行政诉讼。

但是，实务中，为什么很少有海事行政机关通过作出行政决定这一具体行政行为，要求事故船舶支付清污报酬呢？原因是多方面的：一是部分强制清污行为的实施过于随意；二是对清污单位的选择具有一定的局限性；三是部分清污费用的认定欠缺充分的事实依据和法律依据。而在具体的行政诉讼中，海事行政机关对上述问题均需承担严格的举证责任。如果海事行政机关不能举证证明强制清污行为的实施以及清污费用的主张等，有着充分的事实依据和法律依据，不仅可能导致败诉的结果，而且有可能给海事行政机关的社会形象带来极为不利的影响。

    所以，我们认为，将强制清污行为所产生的权利、义务归于行政法律规范调整范围，在法律依据上并不苍白，也不牵强。不仅不会影响事故船舶对清污费用的责任承担，反而能够有利于促进海事行政机关依法行政，在诸如强制清污、强制打捞、强制清障等各个方面，更好、更全面地维护各方当事人的合法权益和社会公共利益，使我国的航运事业在法治的轨道上更加高速、有序地发展。