本期论文刊自

《长江海事法治》2023年春季刊特别专栏

摘要

目前，长江流域水污染治理实行的是传统行政区划分割和多部门共同监管的水污染防治体制，该体制打破了流域生态系统的整体性，呈现出九龙治水、各自为政的碎片化保护现象。科层制运行的水环境管理体制在面临跨界流域水污染问题时会面临困境，不同区域政府间、部门间基于利益博弈很难形成协调合作，对于跨界水污染纠纷也很难公平进行责任认定。针对整个长江来说，水污染治理困局的原因就在于现行流域地区治理体系下府际环保管理的不协作，也就是因为不协作，才造成了公地水悲剧事件的产生。

本文内容共有四大部分。第一部分是绪论，主要阐述选题背景和研究意义、研究方法；第二部分，主要介绍了流域水污染治理的核心概念和理论基础，分析长江流域治理问题产生的原因、提出相关建议提供思路；第三部分，基于当前长江水污染的严峻状况，指出现阶段政府在长江流域水污染治理中面临的问题；第四部分，在前文分析的基础上，对完善长江流域水污染府际治理法律制度提供相关建议。

总而言之，本文以长江流域水污染治理现状作为切入点来研究，对长江流域水污染治理现状产生的原因进行剖析，进而提出完善长江流域水污染府际治理法律制度的建议，由此改变因缺乏法律的规范和引领，而造成的区域政府间很难形成制度化合作治理机制的局面，以期能够从根源上打破行政壁垒、提高政府治理效率，从而遏制住长江流域水污染恶化，推动长江经济带生态文明建设的协同发展。

关键词 

长江流域；水污染；政府；治理；法律制度

一、绪论

1.选题背景

长江是中华民族的母亲河，有着丰富的流域资源，在我国生态环境大格局中具有重要地位。目前，我国在自然环境顶层设计上已初次确定了"长江流域共治"的环境理念，并已于二〇一六年至二〇一八年期间，先后颁布了《长江经济带生态环境保护规划》《按长江流域设立自然环境监督和行政部门执法单位的试验》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指示若干意见》《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见》《长江流域水环境质量监测预警办法（试行）》等环境公共政策。不论是提出建立区域间联防共治机制，还是通过环保部门实行垂直改革加强环保执法，还是建立跨省界水污染纠纷解决机制，都在一定程度上有助于打破行政区划对流域治理的阻隔，避免地方保护主义和部门本位主义，从而提高政府治理的效率和质量。但这些环境政策还是延续传统的科层制管理模式，在流域问题上绕开了对政府间横向关系的处理，对区域政府间如何具体展开合作没有规定，因而很难激发地方政府主动参与流域水污染合作治理的意愿。实践中，由于缺乏法律约束和利益激励，流域内区域政府间未能形成制度化、规范化的环境合作治理机制，仅仅落实上述政策很难确保流域政府间长时期稳定进行合作，也未能从根源上破解长江水污染治理中的行政壁垒问题。

2.研究意义

近两年，针对流域保护的环境政策相继出台，体现了国家在顶层设计上已初步确立了流域共治的理念，但目前执行这些环境政策方案的只是部分试点省市，没有覆盖到流域沿岸的所有区域，也没有上升到具有约束力的法律法规。在我国地方政府承担着经济发展主要职责，区域府际利益冲突巨大，市场化和公民社会发育不足的特殊体制背景下，长江流域水污染府际合作治理因缺乏法律约束和利益激励而难以实践。针对此，笔者通过研究相关政策、规划纲要，结合各地实践情况，试图将其科学合理地上升到法律层面，从而对沿江各省市形成统一的、有约束力的流域水环境治理体制机制。

二、流域府际治理的基本概念和理论基础

1.流域治理

流域治理又称为流域管理。基本上，全球内的各国流域环境治理正在经历着从最初仅注重于防洪、给排水、航空等简单任务的环境治理阶段，到最后以流域内水环境治理和保护为主要任务的阶段，再到强调全流域自然与人文各要素统筹考虑、生态环境与经济社会协调发展的综合治理这三个阶段。流域综合治理，是指目前中国国内外流域的环境管理的总趋势，即坚持以流域为单位，把流域作为一种由自然、生态环境与社会发展共同构成的相互影响控制的复合生态系统，以经济开发和环境容量平衡发展为宗旨，综合利用国家立法、行政、经济管理、宣传教育等各种措施，对流域内环境污染治理、自然资源利用、环境恢复、水土保持、防洪、养殖业、生态环境保护以及所有涉水的重要投资项目实施综合治理，以便有效应对自然资源匮乏、水体污染严重和水资源环境退化等的全球区域内难题，以推动流域发展、社会和生态环境的可持续发展。

流域综合治理的内涵决定了流域治理具有多重目标，必须从统筹考虑流域生态系统的整体功能性，从环境、经济、社会问题的角度进行综合治理。从自然角度看，流域治理强调合理开发利用水资源，注重水质保护、防治污染和生态修复。从经济的角度看，流域治理注重优化和提高水资源综合开发利用的效率，要求生态优先的前提下，在全面规划的基础上，协调好流域范围内上下游、左右岸、干支流的经济发展。从社会的角度看，由于涉及诸多主体之间的利益博弈，仅凭政府单一的强制性管制无法对诸多资源进行有效配置，因此流域治理要以水资源为纽带，将不同区域、不同产业、不同群体的利益进行整合，重视公私部门合作、社会公众参与等方面。

2.府际治理

府际治理实际上是以府际关系为视角解决社会公共事务治理问题，在狭义上的概念就是指不同层级政府间的治理网络。不同于传统府际关系理论关注政府机构、体制运行，府际治理将府际关系研究转向了跨区域治理领域，它强调通过多元主体的协作解决跨行政层级和跨区域的公共治理难题。目前世界范围内，政府无疑是社会公共事务治理中最重要和最有效率的主体，因此，府际治理问题通常指上下级政府间、政府与部门间纵向权力关系运行产生的治理问题，以及跨行政区域的平级地方政府间在沟通、协调和合作中存在的问题，在本文中主要指的就是因缺乏法律约束和利益激励导致的长江流域区域政府间难以长期稳定实现协调合作问题。但是随着政府分割管理的诟病逐渐凸显以及治理理论的不断丰富发展，政府不应是当今社会中对公共问题享有治理权力的唯一主体，府际治理的内涵也应当有所扩大。因而府际治理的内涵既应包括政府体系内部良好治理这一内容，也应包括政府与企业、公众等私主体进行沟通协作的内容，这也就是本文中府际治理与公众参与、社会资金参与密切相关的原因。在流域治理中，府际治理问题主要涉及区域府际合作治理中存在的共同规划、信息共享、联合治理、利益分配等方面问题，需要通过完善相关法律法规体系和采取激励性、惩罚性手段措施实现地方府际关系良性治理制度化。

3.府际管理理论

府际管理理论，源于上个世纪府际关系发生的重大变革。20世纪80年代，在经济国际化、政治民主化、通讯科技等快速发展的大背景下，全球各地政府都开始积极推动地方行政管理改革，府际关系也开始从集权化迈向地方分权与自治、府际协作和多中心管理等新发展趋势。府际组织思想吸收了管理思想的精髓，比如：主张行政机构从金字塔式向扁平化，淡化行政权力、将行政单边控制变为多边民主参与等。府际管理既强调在政府部门系统内的信息沟通与互动，又重视各层次政府部门之间在统一规划、数据资源共享、统一管理等领域的协同配合，又重视在公、私部门机构之间的合作，要求形成一个以利益为导向的平等互惠的政府部门关系。所以，府际关系是解决政府间问题的一个新型思想架构，可以被运用于我国区域环境事务治理中。

在解决流域水污染治理问题中，府际管理理论具有重要的价值：一、府际管理关注政府间合作的利益导向。共同的利益是府际合作的前提。府际合作，尤其是横向政府间合作，是对传统行政分割体制下在辖区内自主行政的一种挑战，即使有共同的利益，还需要有足够的动力克服障碍。对于长江流域水污染治理而言，府际合作的共同利益是良好的水资源和水环境，既需要内生动力，如发展观念、利益激励等，也需要外部约束，如法律制度、政绩考核等，在共同利益导向下，内生动力与外部约束共同作用促使长江流域区域政府间实现合作。二、府际管理强调运用政策工具。作为跨地区、大范围的公共物品，长江水污染治理需要各级政府综合运用多种政策工具，如财政、信息、强制性权力、组织资源等，形成一种稳定的制度。通过规范政府行为，使得政府间能通过沟通协商达成一致意见，优化行政资源调配，实现共同治理目标。因此，本文将府际治理视为一种制度设计，是贯彻落实长江流域生态环境保护政策、实现长江流域水污染长久有效治理的具体路径。然而，目前长江流域水污染治理存在跨部门、跨区域的合作动力不足、联动协调不够、流域规划不统一、纠纷难以解决、信息不对称等府际关系问题，由此导致长江流域政府间难以达成长久有效的合作机制，阻碍了生态文明建设的步伐。因此，亟需按照府际管理的要求，打破传统政府治理的区域和层级观念，促进流域内府际间进行有效的信息沟通，从而建立起较为牢固的信任关系，进而综合运用各种政策工具推动政府间达成集体理性、形成长江流域水环境治理一致行动。

三、长江流域水污染府际治理现状

1.水污染治理形势严峻

长江是中国第一大河，流域面积内蕴藏着中国约1/3的自然资源量，哺育着中国1/3的居民，横贯了中国东、中、西部三大经济区，是中国经济高质量增长的重要支柱，更是中华民族永续发展的重要保障。作为母亲河，长江正面对着中国巨大的生态与环境压力，包括部分地区水资源短缺、水污染加剧、水生态受损等问题突出。按照最新统计资料，二〇一七年中国长江流域面积城市废污水的排泄数量约为352.3亿吨（不含火电站直流式连续冷却水和矿井排水量382.5亿吨），比二○一六年度减少0.9亿吨。其中生活污水168.0亿吨（含第三产业和建筑业66.7亿吨），占47.7%，比2016年增加9.3亿吨；工业废水184.3亿吨，占52.3%，比2016年减少10.3亿吨。通过查阅过去10年长江流域废污水排放情况，笔者发现，从2007年至2016年，长江流域废污水排放量逐年增长，2017年有很小幅度的下降，但排放总量仍然巨大，且生活污水排放量增幅巨大。同时，在2017年全年期水质评价中，有16.1%的河长水质劣于Ⅲ类；在对湖泊水库水质评价中，全国85.2%的湖泊33.4%的水库呈中、轻度富营养状态；在测量省界河段水质时，有10.4%的水体劣于Ⅲ型；在评价全省主要城市饮用水功能区时，该项目评价的个数达标率仅为百分之七十八点零；而在评价水源地时，全部水质均符合要求的只达百分之七十三点二。

从目前长江流域环境污染排放量和质量状况来看，近年来在我国推动社会主义生态文明建设和共抓长江大环境保护的条件下，长江流域环境状况确实有所好转，而作为主要污染源的重工业污染也暂时得到了一些遏制，但由于长江体积较大、有足够的自净功能，因而也在相当数量上掩饰了环境污染的严重问题。事实上，目前长江流域水污染状况已经不容乐观，整个生态系统的水体净化功能和环境承载容量都已接近上限，主要体现在如下一些地方：一是部分区域环境污染加重，黄浦江、嘉陵江、沱江等重要支流水污染问题比较突出，中下游流域的许多大中城市江段均出现近岸污染带。二是农业面源污染和海洋船舶污染日益严重，占长江流域污染来源的比重越来越大，加剧了长江水污染问题的严重性和治理的复杂性。三是大部分湖泊和部分水库处于负营养状态，且总体负营养化状况呈加重趋势。四是对部分水源地的保护不足，不能全年达到饮用水水质合格要求。五是重化工围江问题一时难以破解，突发水污染事件风险大。不仅极易突发水污染事件，造成用水安全隐患，还容易引发群体事件，影响经济社会的和谐和稳定。由此可见，当前中国长江流域的经济水污染形势严峻，离建设美好国家的理想以及人民群众对美好生活状态的要求都还差距巨大很大差距，且隐藏着不可预知的环境风险，因此亟须沿岸各级地方政府及涉水部门把它作为水污染防治的重点对象。

2.职能部门九龙治水

对于长江流域水污染的治理，它需要遵循山水林湖田生命共同体的自然属性管理需要，由不同地方政府中具有水污染防治职责的行业部门之间紧密合作，才能规范水资源不合理开发行为，建立从源头控制到末端治理一体化的水污染防治体制，以达到应有的水污染防治效果。然而现阶段地方政府的多个职能部门都享有水资源的开发利用和监督管理权，部门利益冲突导致九龙治水，职责交叉和职责不明现象并存，最终导致流域水环境的破坏。

目前，在国家层面上具有长江流域水污染环境治理职责的政府主体为水利部和生态环境部，在地区层级上包含了水利、环境保护、林业、农业、国家发改委、土地管理等方面的十余个政府主管部门，均在法定许可范围内具备流域水污染防治的职能。从国务院层面上，国务院把原先分散于环保部、水利部、农业部等机构内的水环境工作，由新设立的国家生态环境部统筹管理，由其制订并开展执行全国环境政策措施、计划和技术标准，统一领导全国生态建设环保监测和执法检查管理工作，并监管环境污染控制，因而在一定程度上改变了之前多头管理分散执行力度的现状，有利于长江流域水环境统一监督管理。而在地方政府层面上，还是多职能部门分割而治，九龙治水的局面尚未得到改变。一方面，流域水环境监管执法过于分散化和碎片化，违背了流域的整体性治理要求。根据《水污染防治法》第9号的规定，城市建设污水处理厂的管线工程建设、入河排污口设立、农业环境污染、河岸及森林湿地治理等，分别属于都市发展、水利、乡村、林业等单位管理，而环境保护部门并没有明确的专门监督管理部门。另一方面，在九龙治水的情况下，很多涉水事务的权责主体界定不清晰，尤其当多个职能部门对同一件事情都有话语权的时候，容易导致部门间相互争权、指责或推诿，进而导致行政资源浪费和治理效率低下。

最后，各部门在流域执法中各自为政，执法标准和尺度不一，难以超越部门利益考量、达成符合流域整体利益的一致行动。由于我国法律长期以来采用政府部门分别立法方式，政府部门与相关法律间还有着很多互相矛盾甚至不相衔接的问题，因此各部在执法检查流程中均着重严格执行本单位管理系统内所制订的国家政策规定和技术标准。例如，水利工程管理部门确定水功能区划，环境保护主管部门确定水环境功能区划，两者划定的功能区划和管理标准不尽相同，甚至相互冲突。

3.流域机构职能弱化

长江流域环境污染的跨行政区划特点，要求是在全国层次上必须有某个整体机构得到足够的立法许可、同时具有统筹兼顾协同中央各部委和地方政府工作的能力，以满足全国对长江流域内水环境的统一监督和管理工作。中华人民共和国的《水法》第12条明确，全国对自然资源实施流域管理与区域管理结合的管理制度，并明确在国家国务院水利部下面设置的流域管理机构，在所辖领域内履行有关条例、行政法规所确定的和水利部颁发的有关监管职责。《水污染防治法》虽然没有对流域管理进行规定，但也在第9条规定了流域水资源保护机构在水污染防治上的监管职责。所以，当前的水污染管理方法必须以流域治理和社区管理相结合为基础，实行环保部门统一监管与各部门分别监管相结合的水污染防治体制。但是，目前的长江流域管理因没有单独的法规地位与执法职责，很难承担起对流域水资源环境保护的整体监督管理责任，从而造成流域治理与地方管理脱钩，省际、部门间缺乏统筹协调，流域水污染整体治理效果不佳。

长江流域水利工程委员会（下文又称"长江流域委"）是目前中国水利部所派驻的长江流域管理机构，由该部门的单列管理机构——长江流域自然资源保护局，承担着长江流域自然资源环境保护与水生态监督管理的任务，由生态环境部和水利部双重领导，以水利部领导为主。由于历史发展沿革和组织特性等因素，一贯至今长江委在水资源开发利用、防控水旱自然灾害、水文、河流采砂、水利监督管理等工作方面的职责充分发挥得较好，而在长江流域内水环境保护监督和执法检查等工作方面，则功能相对较弱。身为国家长江委的单列管理机构，长江水资源保护局的特性是事业机关而并非行政机构，由于没有单独的地位和行政权限，因此很难通过对流域水系内越权管理工作、破坏流域规划的活动，以及跨行政区的重大水污染事件，径直予以查办。其次，长江委在水利部的统一领导下开展工作，并不具备协调水利部与生态环境部、发改委、农业局等部委之间矛盾的权力，从而导致难以实施流域统一规划、统一监测、协调省际水污染纠纷等。在流域水污染治理上，长江委主要是负责水资源调配和监测管理，水环境质量主要由生态环境部管理，也是由生态环境部负责指导、调处跨省界水污染纠纷和协调各部门间冲突。再次，国家长江委在与当地的政府部门交流过程中，大多在地方水利系统层级进行，并没有直接与各一级政府部门进行过协商交流、信息共享的强有力的制度支持，因而难以协调各行政区之间的水环境管理工作，也难以在与地方政府合作中获得实际话语权。

4.地方政府协作乏力

长期以来，我国对水污染治理实行的是行政区划分割和多部门职能交叉的管理体制，虽然流域管理与区域管理相结合的治理理念已在《水法》中体现，但由于现在的长江水利委员会未能有效履行流域统一监管和协调省与省之间、部门与部门之间关系的职责，流域层面上的管理薄弱，因此对长江流域的治理权限大部分仍然在中央政府和地方的手里。这样单一式的流域环境治理模式与对流域环境的整体性治理需求之间面临着各种矛盾和冲突，致使地方在防治流域水污染中变得捉襟见肘——由于中国传统"条块分割"的限制，地方一般都只能简单地依靠国务院和上一级地方，很少进行横向交流和协商，加之地方政府在区域环境合作治理上缺乏经验，由此造成上中下游地方政府之间联动保护不够、区域内的水污染防治效果不佳。虽然新修订的《水污染防治法》第五条引入了河长制，通过明确各级党委政府对跨行政区域河湖的责任、整合各级党委政府的执行力，可以在一定程度上促进区域政府间与各职能部门间合作治理水污染，化解各地方政府和部门各自为政、有利争抢、无利推诿、协调不力的局面，但是该条款并没有对各级河长如何展开合作作出具体规定，无法提供规范意义上的指导。

就目前而言，长江流域尚未建立一套统一的、能够联动沿线11个省（市）政府和部门的水环境保护联合防治机制。仅仅在区域层面，大多是长江中下游地区的一些省市就水污染治理与相邻政府开展了协作活动，交流的重点是构建环境统一机制、资源共享机制、统一执行机制、水污染预警应对机制和各类地方环保协同联动机制。主要的协作形式有建立联席会议、发表共同宣言、签订合作协议、制定行动计划、联合执法等等。这些协作活动要么是针对突发水污染事件形成的次数有限的磋商，仅有事后弥补的作用；要么是由中央政府或上级政府通过行政纵向命令的方式以实现跨区合作；横向地方政府之间自愿签订合作协议实现跨区合作的情形屈指可数，通常是政府领导层开展起来很方便，但合作协议中原则性、倡议性条款较多，可操作性内容较少，协议的执行效果并不理想。地方政府协作乏力具体体现在流域内各行政辖区之间在水环境保护规划、标准、监测、执法标准和尺度上不一致，难以形成区域内统一防治的局面。由此可见，在长江流域水污染协作治理中，流域共治的理念还不够深入，地方政府间横向协作的理念和动力不足。

5.区域防治难以统一

水环境污染治理必须要考虑流域的整体性和水环境要素的流动性，否则就会出现行政管理管辖相互动作、技术标准的不统一等社会问题。区域政府间联防联治可以打破行政区划对流域治理的地域性阻隔，是实现流域良好共治、减少跨界水污染的有效制度设计。《长江经济带生态环境保护规划》中指出，解决跨境自然资源损害与污染的关键所在是建立了区域间联防合作的制度。根据《环境保护法》第20条和《水污染防治法》第29条，在流域内进行联防联治，需要区域政府间形成协调合作机制，实行统一策划、统一技术规范、统一监测、统一监督管理的措施。表面上，通过中央集权强化政府环境管制权的配置和运行可以很好地实现区域联防共治，但是现实的状况却是：由于大多数地方政府对长江流域生态环境保护的重要性认识不足，要么缺乏与其他政府合作的意愿和动力，要么形成的合作机制不具有约束力，难以形成区域内统一防治的局面。

从中国现行的城市规划体制来看，虽然目前国务院相关方面已经出台《长江流域水系整体综合城市规划(2012-2020)》和《重点长江流域水污染防治城市规划(2016-2020)》，但是目前还没有针对长江流域特点编制配套的上下游规划，由于各地在经济发展目标、产业规划、环境要求等方面不一致，导致各地区在编制区域规划时没有考虑到与上下游、左右岸的水环境容量、产业规划等相衔接，区域规划间的标准不统一，且规划在落实中常常因为缺乏必要的监督而落空。另外，由于目前水污染防治管理工作以各个政府部门为监督市场主体，而各个地方政府行业主管部门在根据上下一级政府部门的计划编写水污染防治计划、水资源保护计划及其各项专业计划时大都同质解构，并无现实执法力，所以同级政府部门的各种计划相互之间也缺少衔接。从现行标准制度来看，除去缺少以长江流域地区为特定对象而进行的水污染物排放标准设计之外，中国各地方政府部门在是不是有需要就某些污染制订特殊的限制标准上并不是完全统一，处在各自为政的状况；从现行监测制度来看，水量与水质监测工作分属水利系统和环保系统，且监控网络和站点重复建设现象严重、与水质测量技术标准并不一致，难以确保监测数据的统一和准确性；在防治措施上，各地政府环保部门和其他监管部门更难达成统一。目前，针对中小企业的环境污染防控方法，主要有污染物总量限制与达标排放、排污许可、环境评估、"三同时"、排污收税、限期整治、关停并转等，执法的种类都是一样的，但执法标准五花八门、执法尺度大小不一，处于各自为政的状态。

四、完善长江流域水污染府际治理法律制度的建议

1.修订水污染防治法律法规

长江流域水污染综合治理的法制基础，首先就是与《水法》《水污染防治法》等相关立法制度的协调和配套，其次就是我国对水污染治理的法规体系、防治措施、法律责任等进行详细规范。但是从中国现行立法情况来看，有关长江流域水污染防治的立法要么衔接不顺，要么过度原则化、缺少操作性，难以在复杂的流域跨界水污染治理中发挥规范和引导作用。因此应当修订一些流域水污染防治法律法规，包括制定流域规划、排污总量控制、排污许可及跨界水污染纠纷处理和责任追究等内容。

首先，面对流域内水污染防治计划和水资源环境保护计划不完全一致的情况，《水污染防治法》应完善做好与《水法》的衔接工作，以流域水系为单位共同统一计划，并明确流域内水污染防治计划要服务于流域水资源整体综合计划，并与流域地区内自然资源保护规划协调基本一致。或者以立法形态制定长江流域水污染防治规划，对规划目标、实施措施、统一监测及地方政府的责任进行强制性约束。其次，我国目前还没有形成针对整个流域的水环境标准体系，尽管《水污染防治法》建立了重点污染物排放的总量控制标准，但现在的总量控制不是以水体的环境承载力为基础制定的，而是按行政区域而不是按照流域来分解落实的。故总量控制标准基本上与流域水环境质量目标没有直接的联系，这不利于控制长江流域日益严峻的水污染状况。所以，法律中必须明确由生态环境部门颁布适合于长江流域特点的流域水环境质量和污染要求，并由省级以上政府组织颁布基于流域水环境质量特点的流域水污染物排放要求。再次，现行水法体系建立了以命令—控制型为主的水污染防治模式，一旦发生流域跨界水污染纠纷，只需要由排污企业承担责任，地方政府不需要承担任何法律责任。地方政府在跨界水污染治理中缺乏法律责任的约束，导致一部分地方政府对本辖区水质监管乏力，也导致一部分地方政府持消极态度参与跨区域水污染合作治理。因此，建议修改水污染防治相关法律法规，将地方政府和企业共同确定为跨界水污染纠纷的责任主体，地方政府因监管失职对其他地区造成水污染时必须承担相应的法律责任，比如限期治理、经济赔偿等。包括以下这些方面，有关都市环境污染防治管理体制、农业面源污染综合治理、城市地下水环境污染综合治理、环境影响评价制度等内容与需要进一步在《水污染防治法》中进行完善。

2.推动长江流域综合性立法

随着长江流域功能日益复杂，上下游省市利益冲突不断升级，整个流域内对水资源的无序开发必然会对流域水环境造成污染。要想从根本上有效遏制长江流域水污染恶化，就必须从长江流域水资源开发利用的理性、科学化入手，实现流域水资源、水环境、水生态的一体化保护。因此，长江流域迫切需要一部统筹流域开发利用与保护的长江法，将流域综合管理从法律理念落实为法律制度，构建从源头规划到末端治理为一个整体的长江流域水污染防治模式。

在定位上，长江法应定位为流域综合性法。在中国国家水资源法律—流域性水资源法律—地域性水资源法律三种层次的水法律体系中，长江流域法是处于中观环境层次的长江流域环境立法权，相比于《水法》《环境污染防治法》，长江流域法是特殊法，要充分体现长江流域的特点，有针对性地处理长江流域水资源环境保护的实际问题。长江法不是以污染防治为主的水资源保护立法，而是将水资源、水环境、水生态统筹考虑，需要协调好上下游、左右岸、不同行业部门之间的利益关系，提供系统的制度性方案。

在长江法的内容上，笔者以为应包含如下一些内容：

一是确定基本立法目的和原理。立法目的就是要维护和完善长江流域生态，以保证长江流域水安全、保证长江流域自然资源的平等分配、实现长江流域可继续开发。立法目的决定了该法应确立生态优先、绿色发展的基本原则。二是建立长江流域生态环境管理体制。有必要结合流域管理相关法律法规的修订，确定长江流域管理的相关主体及其权责关系，尤其是明确中央、流域管理机构与地方的权利边界及地方统管与分管部门之间的权责边界。三是解决现行水事立法中的冲突、重叠与空白问题，予以统一衔接和协调，比如流域规划标准的衔接、农业面源污染内容设计、监测系统和标准的统一等。同时，要针对长江特性细化规定排污许可、环境影响评价、生态补偿等重大法律制度，解决现行水环境法律制度实施效果不佳的问题。四是建立长江流域区域政府间环境合作机制。要根据各地区需要实行类别化，分门别类建筑设计相关管理制度、成为体系。构建了统一规划管理机制、协调互动执行管理机制、信息资源共享机制、公众参与机制、责任追究机制和利益纠纷解决激励机制等，为长江流域的水环保协调综合治理提出体制保证。另外，政府还应将目前还在执行的长江经济带健康发展规划纲要、长江经济带生态建设环保计划、长江环保整治攻坚战行动方案等政策措施中特殊且重要的任务要求上升为法律约束，从根本上解决了空间布局不合理、岸线开发不科学、生态环境风险防控工作不到位等问题。

3.构建权威的区域协调机构

传统权威性环境治理模式一直是通过强化政府环境管制权配置和运行来最大限度地实现法律赋予的责任。在这种集权化、封闭性管制模式下，流域污染防治总是围绕着流域法律创制、加强统一监管这个主线展开，很容易陷入"治理失灵"的困境。府际合作治理强调政府间沟通协商达成一致意见，减少交易成本，实现共同治理目标，是有效解决长江流域水污染的具体实现路径。为了使府际合作向纵深方向发展，除了通过法律去规范与引导地方政府的合作，还需要建立稳定的组织机构为长江跨区域合作治理提供协商平台。有了制度环境和组织载体的支撑，才更容易整合区域内有利的资源，把政府的合作意愿变为制度化、可持续的行动。然而，从目前长江府际合作治理情况来看，政府间合作形式一般只停留在各种非定期会议、行政协议上，没有形成制度化的协调和决策机制，也没有一个固定的功能性组织保障合作事项的实施，这种过于松散与组织化程度较低的合作形式导致在触及实质性利益问题时，常常由于分歧太大而合作失败。权威的协调机构的缺位大大提高了政府部门之间的协调效率，降低了合作意愿方的积极性。所以，有必要成立权威的跨部门地域协调组织，促进地方政府之间形成环境治理协调体系。

由于长江水污染治理涉及多个省市，部门众多，即使建立长江生态环境统一监管机构，赋予其明确的执法权和一定的决策权，也难以对跨区域的重大涉水事务进行统筹协调，因此需要有一个国家层面的协调组织，在区域间政府联防共治方面发挥积极作用。具体来说，可由国务院授权的长江流域统一监督管理组织为主要协调机关，并负责组织设立专门面向流域内合作发展的长江流域水资源环境保护协调理事会，委员主要由国务院各部委、有关省级人民政府、司法机关的人员以及学界专家等构成，重点承担并统筹协调该流域产业布局、航运开发、水电发展、防洪、信息共享、水资源调度、饮用水安全保护和环境污染防控工作等方面任务，以及指导、协调和解决跨省界重大生态环境问题。协商委员会内部要形成有约束力的协商议事规则，并积极引导利益相关方就跨区域、跨部门治理事务进行协商并达成共识。其次，应建立由国务院相关部委、流域管理机构、沿江省市政府、专家学者、企业和公众参加的长江流域生态环境保护联席会议制度，定期召开会议，形成规范的对话与协商制度，推动长江流域水污染省际联防共治机制的建立。此外，各省市内的地方政府也应积极利用城市论坛、联席会议、地方交流等平台进行沟通协商，自发形成具有特色的跨区域合作机制。

4.建立跨界生态补偿制度

目前长江流域省份中，以财政纵向补贴为基础的全省生态补偿制度开展得比较好，采取把资金分配与环保直接挂钩、纵向上的资金奖补、与领导绩效直接挂钩的形式，多数省份已经基本形成了全省的生态补偿体系，但是跨省的流域生态补偿实践寥寥无几。目前仅有云贵川三省实施的赤水河流域生态补偿实践，以及湖南省与重庆市联合实施的酉水流域生态补偿实践。尽管在签署的生态环境保护补偿合同中约定的补偿方式、管理规制、合作方式等，对于长江流域沿线其他地区的跨省流域环境补偿有着一定的参考作用，但也仍然面临资金不足、补偿方法简单、没有具体规范的困难。因为没有涉及跨省环境的沟通、监督与激励的相关制度规范，地方政府之间没有建立制度化的环境效益补偿机制，部分地区对长江水系治污热情不高，甚至不愿意开展联席会议，流域水污染合作治理的意向多停留在口头上、纸面上。

建立长江流域跨省横向生态补偿机制，首先，可以借鉴开展跨省生态补偿时间较早、较成熟的新安江流域经验，按照中央引导、自主协商的原则，先在有条件的地区推动开展跨省（市）流域生态补偿试点，并由中央对流域内建立横向生态补偿机制的省份给予激励性补偿。其次，为保证补偿资金的稳定性。可借鉴新安江流域生态补偿实践，由省级政府建立横向财政转移支付机制，将长江流域水污染治理作为财政预算的重要项目支出，设立流域生态补偿专项基金，账户的收入支出要保证专款专用。再次，拓宽补偿资金的来源。考虑到一些地方政府财政的现实压力，开展横向生态补偿时可以进一步发挥市场机制的作用。例如发行绿色债券，开展水权交易、排污权交易，建立生态银行、湿地银行，或者鼓励、引导大型企业中长期投资，吸引更多社会资金参与到长江保护工作中。再次，由于当前中国有些地区人民对建立跨界的生态补偿制度有着急切的要求和浓厚的政治情感，但仅依靠过渡性的政策措施和执法手段还不能建立长效机制，且地方各级人民政府所制定的有关法律规范标准也不具备权威性和约束力，所以需要在我国出台专门的生态补偿法，对赔偿范围、主体、方式、标准、责任范围、方法、标准，以及具体落实政策等作出了明确要求，从而在理论、技术和实践上给地方以指导。最后，除资金补偿以外，生态补偿的方式可以更加多元化。因此，下游地方政府可考虑以产业转移、建设合作产业园区、人才培训、对口扶持和政府资金支持等的形式，予以上下游地方补助。上游为了好的生态环境而牺牲了资源发展权，给下游创造了开发空间，也应该有允许上下游投资到下游生产开发中的权力。

5.引入社会资金参与

虽然目前国家加大了对长江水污染防治资金的投入，但各地政府在长江水污染治理上投入的设施和资金仍然不够，对专业性环保产业的培育和发展不足，由此导致流域水污染治理效果不佳。因此，有必要加速转变政府职能、发挥市场经济功能，逐步建立多元化投融资体系机制。一方面，减少政府在跨界水污染治理工作中的投入，将所节省的人力物力转移到涉水公共物品和公共服务的提供上来，加大对辖区内水污染治理基础设施的资金投入。另一方面，各级地方政府要充分发挥引导作用，以促进企业形成市场化运行的多元化融资机构，鼓励社会资本积极参与长江保护，最大限度吸收社会资金和引入先进治污技术，将流域水污染治理市场化、专业化、产业化。具体而言，在资金来源方面，除了通过政府的转移支付和补贴政策外，还要尝试实行绿色信贷、水环境污染责任保险政策，进一步探索水排污权抵押等新融资模式，以稳定水生态环境保护的PPP (Public-Private Partnership)项目收入来源以及预期，进一步加强政府资金购买技术服务力量，并支持符合条件的公司和金融机构在中长期投入水环境治理工程建设，积极推进环保产业资本市场的发展壮大。另外，还研究推进了流域内水环境碳排放权交换、排污权交易和水权贸易等市场化经济调控管理机制，在吸纳更多社会资本的基础上，推动各行政区域积极参与流域水环境保护。在新技术方面，要加速推动环境污染的第三方企业管理。流域水环境治理和修复涉及工艺技术复杂，仅凭单个政府部门难以治理好，且易造成行政资源浪费，故水污染治理最好应以项目运作的方式，由第三方环保企业通过公开方式竞拍取得主体资格，由其提供专业化的解决方案和工艺技术，大大提高流域水污染治理效果。因此，省级地方政府财政部门有必要结合环保税、资源税改革，针对第三方环保产业科学制定环保税收政策，通过税收减免、税收返还等优惠政策，引导、培育环保产业良好发展。

五、结语

目前，长江流域环境污染综合治理已取得了重要的成效，但是对于仍然存在的府际关系难以协调的问题不应小觑。长江流域跨界水污染环境管理无法解决的主要问题，表面原因是中国现行不合理的水污染环境管理制度，实际上科层制模式下府际间缺乏协调和合作才是长江流域跨界水污染难以有效解决的根源。为了解决这一问题，就要解决对各级政府和部门的激励和约束问题，故本文通过修订水污染防治法律法规、动长江流域综合性立法、构建权威的区域协调机构、建立跨界生态补偿制度、引入社会资金参与等方面，建议强化对水污染府际治理行为的约束和激励。目前，在中国环境治理横向合作机制缺乏的现实背景下，破解长江流域跨界水污染治理现实困境最有效的方法还是依赖权力的纵向运行—政府主导下的具体落实。从纵向治理上实现流域立法创新、流域管理体制创新，横向治理上通过政府主导强化合作机制，以及保障社会多元主体参与的角度出发来实现长江流域水污染府际治理效率最大化。

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作者简介

李双

上海欧瑞腾（合肥）律师事务所律师。

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