本案系海事行政处罚及行政赔偿案件。行政主体作出行政行为时违反法律规定，法院判决确认该行政行为违法。对于造成的损失，作为独立主体的行政机关应当承担相应赔偿责任。该案判决作出后，双方当事人均未上诉。

武汉海事法院

行政判决书

（2018）鄂72行初2号

原告：纳溪区大渡口镇鑫源货场码头。住所地：四川省泸州市纳溪区大渡口镇民强村十一社（个体工商户）。

经营者：刘天君，男，住四川省泸州市纳溪区。

委托诉讼代理人：肖文远，四川远智律师事务所律师。

被告：四川省泸州市纳溪区航务管理处。住所地：四川省泸州市纳溪区外滩泸33号。

代表人：王万国，处长。

委托诉讼代理人：马琍，四川五月花律师事务所律师。

被告：四川省泸州市航务管理局。住所地：四川省泸州市龙马潭区兆和路1号1栋。

代表人：刘冰，局长。

委托诉讼代理人：任茂良，男，副局长。

委托诉讼代理人：马琍，四川五月花律师事务所律师。

原告纳溪区大渡口镇鑫源货场码头（以下简称鑫源码头）诉被告四川省泸州市纳溪区航务管理处（以下简称航管处）、被告四川省泸州市航务管理局（以下简称航管局）海事行政处罚及行政赔偿一案，于2018年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2018年1月29日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因本案相关证据涉及国家秘密，于2018年5月11日不公开开庭审理了本案。鑫源码头委托诉讼代理人肖文远，航管处代表人王万国及委托诉讼代理人马琍，航管局委托诉讼代理人任茂良、马琍参加了诉讼。因案情复杂，经湖北省高级人民法院批准，本案审理期限延长6个月。本案现已审理终结。

2017年6月28日，航管处作出泸纳航运[2017]68号《泸州市纳溪区航务管理处关于停止港口码头生产作业的通知》（以下简称《停产通知》），告知鑫源码头：根据泸州市关于开展港口码头资质清理工作整体推进方案，鑫源码头是2004年《中华人民共和国港口法》（以下简称《港口法》）出台后建设的临时码头，属于非法码头。根据《港口法》、《四川省港口管理办法》和泸州市非法码头专项治理工作的要求，责令鑫源码头立即停止相关港口码头生产作业并关闭码头。关闭后需做好码头安全管理和防污染工作。

鑫源码头向本院提出诉讼请求：1、撤销《停产通知》；2、判令两被告赔偿工人工资、银行利息、货场码头场地租赁费用等合计人民币（以下均为人民币）403800元；3、两被告承担诉讼费用。事实及理由：航管局（2006）153号文件批复鑫源码头为临时港口码头并发放港口经营许可证，鑫源码头每年都进行了年检。2016年12月16日，航管处批准了鑫源码头办理临时港口许可证的申请，有效期至2017年12月31日。2017年6月28日，航管处向鑫源码头送达了《停产通知》，要求关闭码头，并派人以砌墙的方式关闭了码头，拉走了“民强88号”趸船，部分码头堆场被人用泥土覆盖，导致鑫源码头停产，该行政行为对其造成了损失。鑫源码头经有关部门批准，而且办理了相关许可手续，相关从业人员也具备资质，一直合法经营。航管处作出的行政行为导致鑫源码头损失，应当撤销该行为并赔偿其损失。

航管处辩称：1、鑫源码头系违法码头，为了公共利益的需要依法应当予以取缔拆除。党中央强调推动长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置。推动长江经济带发展领导小组（以下简称领导小组）发布川长江办函[2017]8号通知以及推动长江经济带发展工作简报等相关文件，深入推进沿江非法码头、非法采砂全面整治工作。对《港口法》颁布之前建设，且选址符合港口岸线利用规划和土地利用总体规划，生产条件基本满足法律法规要求的，属于应当规范提升的非法码头，要尽快完善手续，促进合法经营。除上述情况外，都属于应取缔和拆除的非法码头，要进行彻底拆除。根据泸州市府函（2017）224号等文件及附表，鑫源码头属于应取缔的非法码头，航管处依据上述文件向鑫源码头发出了《停产通知》，该行为符合法律规定。2、因上述原因，鑫源码头在收到《停产通知》后应当无条件终止经营，自行拆除设备，无偿迁址。在航管处发出的泸纳航运[2016]101号批复的第三条：因港口规划调整，重点工程建设需要，必须无条件终止经营，自行拆除设备，无偿迁址。故航管处不需要支付经济补偿。综上，鑫源码头系非法码头，其诉讼请求不符合公共利益，与实行最严格的生态环境保护制度相悖，航管处作出的行为有法律依据，应当予以维持。

航管局辩称：本案中，作出具体行政行为的行政主体是航管处，《停产通知》系由航管处作出，该处系能够独立承担由此产生的相应法律责任的组织，航管局不是本案适格的被告。其他答辩意见与航管处相同。

鑫源码头在举证期限内向本院提交了以下证据：

1、2006年6月13日，泸州市纳溪区发展改革委员会作出的企业投资项目备案通知书；2006年6月2日《泸纳地供（2006）01号供地协议》；四川省人民政府川府土[2006]546号批复。证明：鑫源码头合法取得了码头用地。

2、航管局于2006年7月12日作出的泸纳航运[2006]153号批复及港口经营许可证。证明：鑫源码头在2006年获得行政许可。

3、泸州市纳溪区建设局于2007年8月6日作出的《关于泸州市纳溪区金先商贸有限公司请求仓库建设项目预选址的回复》。证明：鑫源码头选址得到有关部门的批准。

4 、纳溪区环境保护局作出的（2007）24号批复。证明：鑫源码头通过环境影响报告，不会对环境造成影响。

5、建设项目竣工环境保护验收申请登记卡。证明：2012年4月17日，纳溪区环保局通过了对鑫源货场码头的竣工验收。

6、泸州市地方海事局于2012年5月7日作出的泸市海安监[2012]43号批复。证明：鑫源码头通航安全及评估得到泸州市地方海事局许可。

7、《中华人民共和国港口经营许可证》（以下简称《许可证》）。证明：航管处在许可证有效期内责令鑫源码头停止港口作业。

8、2017年6月28日航管处作出《停产通知》、照片5张。证明：航管处作出通知，且进行砌墙、覆土导致码头无法使用。

9、船舶国籍证书、船舶所有权证书、内河船舶检验证书。证明：鑫源码头所属的“民强88号”船舶具有经营合法性。

10、航管处于2017年8月10日作出的《关于非法码头作业趸船搬迁通知》。证明：“民强88号”船舶在通知发出后被航管处强行拉走。

11、鑫源码头企业营业执照。证明：鑫源码头系合法经营。

12、货场租赁协议、职工花名册、收款收据、刘天君个人经营贷款合同及支付利息附件、合同书。共同证明：鑫源码头支付职工工资损失，按照航管处的要求强制关闭码头导致支付给货场92095元的损失，刘天君已支付1071116.16元贷款利息，航管处通知关闭码头时，鑫源码头正在履行货场中转协议。

13、证明书。证明：鑫源码头符合大渡口镇经济发展办公室的总体规划，证明鑫源码头的合法性。

14、泸州市政府批复及转让协议、表格。证明：鑫源码头定位为Ｃ类码头及其历史变革，系有待提升的码头。

 两被告共同质证意见：证据1，真实性、合法性无异议，对关联性有异议。备案通知书中载明仓库经营，供地协议中第2条明确土地用途为仓储，《停产通知》只针对码头经营，对其仓储和仓库其他业务不涉及。证据2，真实性、合法性无异议，关联性有异议，行政许可已经失效，该批复内容第2条、3条载明，从2006年批复时已告知鑫源码头不能在码头内建造永久性设施，如遇整治需要，需无偿迁址。证据3，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议。该文件是对仓库选址的批复，与码头无关。证据4，对真实性、合法性无异议，关联性有异议，该文件是对仓库项目环境影响报告批复与码头无关。证据5，对真实性、合法性无异议，关联性有异议，验收项目名称是对货场环境要求作出的验收登记，与码头无关。证据6，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，货场码头如要进行港口建设，该批复是所需要的依据之一，并非通航安全得到许可。证据7，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，《许可证》是和港口经营许可年审批复一起使用，在国家政策无调整情况下可以按期限使用。证据8，《停产通知》真实性、合法性无异议；对照片的真实性有异议，航管处发出通知后只是竖立了安全警示招牌，其他照片所载内容均不是航管处所为。证据9，对真实性、合法性无异议，对船舶经营合法性证明目的无异议，船舶经营合法性与码头停止作业的行政行为无关，且航管处没有对船舶采取任何措施。证据10，真实性、合法性无异议，对关联性有异议，文件内容是要求鑫源码头自行搬迁，被告方没有采取强制将趸船拖走。证据11，真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。营业执照经营核准范围是仓储、销售，与码头无关。证据12，收款收据非正式票据，真实性有异议；借款合同的真实性无异议，但该合同载明借款用途为购买货场，未经贷款人书面同意借款不得他用，故该证据与涉案码头无关。职工花名册抬头是鑫源码头，而工资花名册的抬头是泸州金山阳光假日酒店，两者无关联，而且上述两份证据系自行打印的表格，对该两份证据的真实性、合法性、关联性均不予以认可。证据13，真实性、合法性、关联性有异议，港口规划至少是设区的市一级政府才有权作出相关文件，大渡口镇经济发展办公室无权作出。证据14，文件批复真实性、合法性均无异议，对关联性有异议，该批复内容与鑫源码头没有关联性，对于表格无法确定是否是批复的附件，且内容与鑫源码头无关联性，Ｃ级码头注明的是临时许可，由市场自然淘汰，不是有待提升的码头范畴。

本院对鑫源码头提交的证据1—11、证据14的真实性予以确认。证据12中的货场租赁协议、收款收据、刘天君个人经营贷款合同及支付利息附件、合同书真实性予以确认，两份花名册，相互无关联，职工工资没有相关支付凭证等证据佐证，故该两份证据不作为审理依据。证据13是由泸州市纳溪区大渡口镇经济发展办公室作出，本院对该证据的真实性予以确认。

两被告在举证期限内向本院提交了以下证据：

第一组证据：《纳溪区航务管理处事业单位法人证书》，《泸州市机构编制委员会泸编发[2005]30号文件》，《泸州市机构编制委员会泸编发[2002]46号文件》，《泸州市机构编制委员会泸编发[1997]23号文件》。证明：航管处的主体资格，以及能独立承担由此产生的相应法律责任。

第二组证据：川长江办函（2017）8号、推动长江经济带发展工作简报第7期（总第21期）；《推动长江经济带发展领导小组办公室第35号文件》。证明：为认真贯彻落实国家政策，深入推进沿江非法码头、非法采砂专项整治工作，对深入推进专项整治工作进行研究部署，对严格甄别认定各类非法码头提出了具体标准。

第三组证据：《关于泸州港总体规划批复》交规划发（2010）239号。证明：鑫源码头系港口规划区以外修建的港口设施，不符合港口岸线规划，且该码头形成于2006年，属于领导小组对甄别各类非法码头所提出的具体标准里认定的非法码头。

第四组证据：泸市府函（2017）224号、四川省泸州市非法码头整治情况表。证明：纳溪区大渡区天君货场码头属于泸州市人民政府取缔的非法码头范围。

第五组证据：2016年港口经营许可证、港口危险货物作业附年审换证登记表，泸纳航运（2016）101号港口经营许可证年审批复、《停产通知书》、纳溪区航务管理处发文签收表。证明：鑫源码头签收领取了上述文件，其接到《停产通知书》后，应按照批复载明的内容无条件终止经营，自行拆除设施设备，无偿迁址，不能主张经济补偿。

鑫源码头质证意见：对第一组证据真实性无异议，但海事部门的一些文件实际上是航管局作出的。第二组证据均为复印件，真实性无法确认，且上述文件未说要清理鑫源码头。第三组证据是复印件，真实性无法确认，但上述证据可以证明鑫源码头在作业区内。第四组证据的真实性无异议，对合法性、关联性均不认可。第五组证据真实性无异议，对经营许可证书年审批复第三条内容的合法性有异议，涉案行政处罚行为无依据，也未按照法定程序执行。

本院认证意见：对第一组、第五组证据的真实性予以确认。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定，当事人向人民法院提供书证的，应当提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。两被告提交的第二、三、四组证据，均系无原件核对的复印件，且鑫源码头对以上证据的真实性不予认可，故两被告提交的第二、三、四组证据不作为审理依据。

经庭审，本院查明以下事实：

2015年5月7日，刘天君与泸州市纳溪区农村信用合作社大渡信用社（以下简称信用社）签订个人借款合同，约定：刘天君向信用社借款400万元，用于购买货场，未经贷款人书面同意，借款人不得改变借款用途，借款额度有效期至2015年5月7日至2018年5月6日，利息为每月9.42‰。

2016年12月16日，航管处作出泸纳航运[2016]101号文件，对鑫源码头申请临时港口经营许可证作出批复：同意鑫源码头继续在泸州市纳溪区大渡口镇清溪村十一社长江右岸草包石处从事港口（码头）短期经营，且必须按要求执行。港口（码头）经营期限为一个自然年，即2017年1月1日至2017年12月31日止，每年年底需通过年审延续经营期限，如每年未按照文件要求参加年审，则临时港口经营许可证自动失效。不允许在现状码头周围建造永久性设施。因港口规划调整，重点工程建设需要，必须无条件终止经营，自行拆除设备，无偿搬迁。航管处向鑫源码头发出许可证，该许可证有效期间为2016年12月31日至2017年12月31日。

2017年6月16日，鑫源码头与泸州市宏富德煤业有限责任公司（以下简称煤业公司）签订合同，约定：自该日起至2017年12月30日，煤业公司运输煤到鑫源码头，由鑫源码头将煤运输上船，每吨价格7.5元，具体金额以煤业公司装卸上船实际数量结算。

2017年6月28日，航管处向鑫源码头发出《停产通知》，内容为：根据泸州市关于开展港口码头资质清理工作整体推进方案，鑫源码头是2004年《港口法》出台后建设的临时码头，属于非法码头。根据《港口法》、《四川省港口管理办法》和泸州市非法码头专项治理工作的要求，责令鑫源码头立即停止相关港口码头生产作业并关闭码头。关闭后需做好码头安全管理和防污染工作。

本院认为：航管处作出的《停产通知》属于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第八条第一款第（四）项规定的行政处罚行为，鑫源码头作为行政相对人，认为该行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。

《停产通知》责令鑫源码头立即停止相关港口码头生产作业并关闭码头。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《行政处罚法》第三十九条规定，行政处罚决定书应当载明如不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。航管处未举证证明其作出《停产通知》之前告知当事人有要求听证的权利，《停产通知》中也未告知当事人如不服行政处罚决定的救济途径，故《停产通知》违反了上述法律规定。鑫源码头的许可证已于2017年12月31日到期，航管处作出的行政行为违法，但不具有可撤销内容，故本院确认航管处作出《停产通知》的行政行为违法。

航管处作出的《停产通知》违反法律规定，由此给鑫源码头造成的损失，应当承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。

关于鑫源码头主张的工资损失的证据证明效力的问题，本院已在上文认证意见中予以阐述，该证据不能达到其证明目的，故鑫源码头的该项诉讼请求本院不予支持。银行利息损失，鑫源码头提交的贷款合同约定该贷款系购买货场，《停产通知》是对鑫源码头港口码头生产作业并关闭码头，并不涉及其他权利，两者之间没有关联性，故本院对该项诉讼请求不予支持。鑫源码头与煤业公司签订的合同约定，作业费按照实际装卸数量计算，鑫源码头未提交相关证据，故不能证明其作业费损失。鑫源码头提交的相关证据，均不能证明其因《停产通知》所遭受的损失，本院对其提出的赔偿请求不予支持。

航管处系独立的行政主体，可以对其作出的行政行为承担责任。《停产通知》系航管处作出，与航管局无关。鑫源码头要求航管局承担赔偿责任的诉讼请求本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第（五）项、第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：

一、被告四川省泸州市纳溪区航务管理处作出的泸纳航运[2017]68号《泸州市纳溪区航务管理处关于停止港口码头生产作业的通知》的行政行为违法；

二、驳回原告纳溪区大渡口镇鑫源货场码头的其他诉讼请求。

案件受理费100元，由原告纳溪区大渡口镇鑫源货场码头负担50元，被告四川省泸州市纳溪区航务管理处负担50元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本三份，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。

审  判  长   潘晓帆

审  判  员  李   岩

审  判  员   任妮娜

二〇一九年一月二十一日

书  记  员   汪香玲

供稿：环资庭      

编辑：张雅思