一、制定该司法解释的背景 

　　1984年11月14日，第六届全国人大常委会第八次会议通过了《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，正式在立法上规定了海事法院的设立、监督、管辖、审判人员任免等事项。该决定第三条规定，各海事法院管辖区域的划分，由最高人民法院规定。同年11月28日，最高人民法院作出《关于设立海事法院几个问题的决定》，具体规定了海事法院的机构设置、受案范围以及管辖的地域范围，确定了广州、大连、上海、青岛、天津海事法院的管辖区域，首次突破行政区划设定人民法院行使司法管辖权的区域。其后，最高人民法院又陆续作出决定或通知，对武汉、海口、厦门、宁波、北海海事法院的管辖区域作出调整，确定10家海事法院当前的管辖水域范围，形成了专门的海事审判格局，其辐射范围涵盖北起黑龙江、南至南海诸岛以及横贯东西的长江水道在内的中华人民共和国管辖的全部水域和港口。此后，1999年颁布的《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》对有关海事纠纷的地域管辖作出专门规定。相关海事诉讼管辖的法律及司法解释对各海事法院依法行使司法管辖权，避免管辖冲突，便利当事人诉讼，及时采取扣押船舶等保全措施，保护中外当事人合法权益，公正审理各类海事案件发挥了重要作用，有效地维护和彰显了我国海洋司法主权。

　　随着“一带一路”建设及海洋强国战略的实施，我国海上活动日益频繁，海洋经济迅猛发展，新类型海事海商纠纷不断增加。同时，为维护国家海洋主权，加强海洋事务综合治理，涉海行政部门的海上执法力度不断增强，海事行政诉讼案件随之呈现上升趋势。在此背景下，原有的海事诉讼管辖体系已不能完全适应国际、国内经济发展对海事审判工作的司法需求，需要进一步调整和完善。具体而言，制定本《规定》主要基于以下两个方面的考虑：一是调整海事法院管辖区域，顺应经济形势的发展要求，为海洋经济、长江经济带发展提供充分的司法保障。有关各海事法院管辖范围的规定基本形成于二三十年前，未实现对我国境内主要通海可航水域的全方位管辖，存在管辖缺位，如吉林省内松花江水域以及通往朝鲜和俄罗斯的图们江水域作为重要的水上通道，并未划入海事法院管辖范围，造成部分海事案件专门化审理的缺失。此外，国家长江经济带发展规划的全面实施极大推动了以长江黄金水道为主体的现代化综合交通运输体系的构建，加速沿江产业结构的优化升级，亟待健全的司法环境，在此背景下就需要对武汉海事法院的管辖范围作出相应调整，为内河航运业、船舶建造业、物流供应业等相关产业的发展提供充分的司法保障。二是依法审理海事行政案件，推进海事司法改革，逐步健全和完善海事审判体系。海洋强国战略对海上法治环境提出更高的要求，当前，国家相关涉海行政部门在海洋及通海可航水域的执法力度进一步加强，由此引发的各类海事行政诉讼案件需要专门化的审判。海事行政诉讼案件的审理具有技术性、专业性强的特点，如船舶碰撞纠纷涉及海事事故调查、责任认定以及船舶检验等诸多专业技术问题，海事法院作为专门法院审理此类案件具有充分的人员优势和专业优势，可以进一步提升此类案件的审判质量，为海洋执法活动提供有力的司法支持和监督，维护行政相对人的合法权益。为服务和保障海洋经济的发展，顺应海事司法改革的需求，完善海事诉讼管辖制度，最高人民法院在充分调研和广泛征求意见的基础上，制定本司法解释。

　　二、《规定》主要内容的说明

　　（一）关于管辖区域的规定

　　自1984年设立海事法院以来，最高人民法院根据人大常委会的授权分别出台以下规定调整海事法院的管辖范围：1984年11月28日，最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》确定了广州、大连、上海、青岛、天津海事法院的管辖区域；1987年7月28日，最高人民法院《关于调整武汉、上海海事法院管辖区域的通知》确定了武汉、上海海事法院的管辖区域；1990年3月2日，最高人民法院《关于设立海口、厦门海事法院的决定》确定了海口、厦门海事法院的管辖区域；1992年12月4日，最高人民法院《关于设立宁波海事法院的决定》确定了宁波海事法院的管辖区域；1999年7月19日，最高人民法院《关于北海海事法院正式对外受理案件问题的通知》确定了北海海事法院的管辖区域；2002年12月10日，最高人民法院《关于调整大连、武汉、北海海事法院管辖区域和案件范围的通知》对大连、武汉、北海海事法院的管辖区域进行调整；2006年6月20日，最高人民法院《关于调整上海、宁波海事法院管辖区域的通知》对上海、宁波海事法院的管辖区域进行调整，确定洋山港及附近水域发生的海事案件由上海海事法院管辖。为适应当前国内经济对海事司法的需求，相关规定亟待修订和完善，《规定》在对原有文件重新梳理的基础上，作出以下规定：第一，扩大大连海事法院的管辖区域，对吉林省主要通海可航水域发生的海事案件实施专门管辖。此前，大连海事法院仅管辖发生于辽宁、黑龙江省通海可航水域的海事海商案件，吉林省干流水域松花江和图们江尚未纳入海事法院管辖范围，相关海事案件由地方法院审理。为更好地发挥海事法院作为专门法院的审判优势，保证相关海事案件的专门化审判，《规定》对大连海事法院管辖范围进行调整，明确吉林省内相关通海可航水域发生的海事案件由大连海事法院审理，从而实现该院对东三省境内主要水域发生的海事案件的专门管辖。第二，明确武汉海事法院对长江干线和支线水域及主要港口的司法管辖权。我国长江水域地域广阔，横跨中国东部、中部和西部共计19个省、市、自治区，水系庞杂，支流众多，其中支流面积1万平方公里以上的支流49条，主要有岷江、赤水、沱江、嘉陵江、乌江、汉江、雅砻江、湘江、沅江、赣江和清江，此外还包括我国第一大淡水湖鄱阳湖在内的众多湖泊。《规定》明确武汉海事法院对长江干流及支流水域的管辖，对维护长江经济带海事司法统一，为长江经济带发展战略的实施提供优良的司法环境具有重要意义。

　　（二）关于海事行政案件的管辖

　　2001年最高人民法院颁布的《关于海事法院受理案件范围的若干规定》曾就海事法院对海事行政案件实施专门管辖作出规定，但由于各种原因，此项规定最终未全面落实。基于海事审判工作的需要，此后大连、天津、青岛、宁波、广州、海口海事法院经上诉审高院批准分别试点审理海事行政案件，取得较为良好的社会效果，得到海事行政机关及行政相对人的广泛认可。随着海洋经济的快速发展，非法从事渔业活动、污染海洋环境、违法勘探、开采海洋资源等海上违法犯罪活动呈上升趋势，海上行政部门的执法力度日益加强，海事行政案件专门化审判的司法需求更为迫切，海事法院全面管辖海事行政案件的时机已经成熟。经最高人民法院审判委员会讨论决定，本《规定》明确海事法院对海事行政案件具有管辖权。海事法院专门审理海事行政案件具有以下优势：首先，海事行政案件同海事海商案件一样，具有很强的专业性。海事行政案件的审理，实质上也就是处理海上运输、生产活动中产生的行政纠纷。如某船东不服海事局对船舶碰撞事故责任作出的处罚决定，其起诉海事局的行政案件，就涉及包括驾驶、避碰、船速、航向、气象等许多方面的海事专业知识。这些专业知识对地方法院而言可能比较陌生，但却是海事法院审理船舶碰撞海事案件的必备专业知识，因此，海事法院审理海事行政案件具有明显的专业优势。其次，海事法院具有涉外人才多的优势。海事行政案件涉外性强，如远洋运输关系中，外国船公司的船舶会频繁出入中国港口，容易形成相对人为外国船公司的涉外海事行政案件。全国海事法院自1984年设立以来涉外案件所占收案比例位居全国法院之首，海事法官熟练掌握使用外语水平的能力较地方法院高，在长期的海事审判工作中培养锻炼了一批从事涉外审判的人才，为审理涉外海事行政案件打下了良好的基础。再次，海事法院审理海事行政案件位置相对超脱。全国只设立了10家海事法院，海事法院的设置不受行政区域的限制，实行的是跨区域管辖制度。这样的设置使海事法院在审理海事行政案件时，能够排除地方的干扰，克服地方保护主义，从而保证案件审判的公正性。最后，随着立案登记制的实施，人民法院受理的各类案件尤其是行政诉讼案件数量呈明显上升态势。从全国法院的审判力量和受理的案件数量看，地方法院基本上是案多人少，而海事法院尚有余力，将部分海事行政案件交由海事法院专门管辖，一方面有利于解决地方法院案件过多的矛盾，另一方面则有利于扩大海事法院的受案范围，促进海事法院的发展与壮大。

　　《规定》第2条第1款确定了海事法院有权审理海事行政案件，值得注意的是，海事法院虽然据此享有海事行政案件管辖权，但并非所有的海事行政案件均由海事法院管辖。与《规定》同时实施的最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的规定》对海事行政案件的范围作出界定。司法实践中当事人向海事法院提起海事行政诉讼，海事法院受理海事行政案件，应同时符合受案范围的规定。第2条第2款明确规定，当事人不服海事法院一审行政裁判提起的上诉案件，由海事法院所在地的高级人民法院行政审判庭进行审理。该条款主要解决了上诉审高院内设审判庭的职能分工问题。在当前司法实践中，当事人不服海事法院针对海事海商纠纷案件作出的一审判决提起的上诉案件，由上诉审高院负责海事审判的业务部门审理。就海事行政纠纷案件而言，一方面涉及船舶建造、船舶避碰、海事事故调查等专业技术问题，应由海事法院专门管辖，同时又必然涉及行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等专门性法律的适用。为此，有意见认为，行政法律的适用有其专业性，为保证相关行政实体法和程序法的准确适用，建议海事行政上诉案件由高院行政庭审理。考虑到辽宁、天津、山东、浙江、广东、海南高院在试点海事法院审理海事行政案件的过程中，由高院行政庭审理海事行政上诉案件，《规定》采纳了这一建议。但鉴于海事行政案件的海事专业性更为突出，高院负责海事海商案件的审判庭审理海事行政案件亦有优势，故此问题有待在司法实践中进一步探讨和研究。

　　《规定》第2条第2款系关于海事行政诉讼地域管辖的规定，其中第（1）项、第（2）项是依据行政诉讼法第十八条、第十九条关于普通行政诉讼案件地域管辖的规定作出的，对这两项的理解应参照行政诉讼法的相关解释。由于涉海行政部门的辖区与海事法院的管辖范围并非完全一致，海事法院应以行政机关所在地是否位于其管辖范围内作为行使海事行政案件管辖权的标准。以海事局为例，江苏海事局下设连云港、南京、镇江等多个海事局，对长江江苏段和江苏沿海行使水上安全和防止船舶污染的执法权。而就海事局所处的地理位置而言，连云港海事局所在地位于上海海事法院管辖区域，江苏海事局所在地在南京，属于武汉海事法院管辖范围。当事人不服连云港海事局作出的行政行为，依法直接提起行政诉讼的，应由上海海事法院管辖，不服一审判决提起的上诉案件由上海市高级人民法院审理。如果当事人不服连云港海事局作出的处罚决定依照法律规定向江苏海事局申请行政复议，对复议决定不服提起诉讼的，则应由复议机关所在地的武汉海事法院管辖，上诉案件由湖北省高级人民法院审理。

　　此外，值得注意的是，《规定》第2条第2款第（3）项系针对海事法院审理跨行政区划案件作出的特别规定。随着航运经济的发展，来自内陆地区的务工人员从事海上运输、渔业生产等海上服务工作的不在少数，因这部分人员的所在地不在海事法院的管辖范围内，如涉海行政部门对其违法行为采取限制人身自由等处罚措施，相对人不服提起行政诉讼的，按照原告所在地的诉讼连接点将无法确定由哪一家海事法院对案件行使管辖权。同时对行政机关而言，一般情况下涉海行政部门设立在沿海、沿江城市，但也有个别行政部门所在地位于内陆城市，亦无法依据住所地确定相应的海事法院。比如，济南海事局位于山东济南，其分别在潍坊、东营、滨州设立海事处，以济南海事局为被告提起的行政诉讼，由于被告所在地济南不在任何一家海事法院的管辖范围内，将无法确定受理案件的海事法院。鉴于上述可能出现的管辖争议，考虑到涉海行政执法行为一般发生于内河、沿海水域，为便于事实调查及案件的审理，故在行政机关所在地或原告所在地未设立海事法院的情形下，《规定》明确由行政执法行为实施地的海事法院管辖相关海事行政案件，保证海事行政诉讼案件专业化审理。

　　（三）关于海事海商纠纷管辖权异议案件的审理

　　管辖权异议制度的设立对于防止地方主义保护，落实民事诉讼法专属管辖和专门管辖规定，保证诉讼公平，维护当事人合法诉讼权益及实体利益具有重要意义。为充分保证海事案件专门管辖制度的实施，《规定》第3条针对海事海商纠纷管辖权异议案件作出专门规定。在此需要明确的是，《规定》明确海事行政案件由海事法院专门管辖，海事法院的审判职能随之扩展，被赋予海事行政案件管辖权，由此形成海事法院更为全面、立体的管辖权体系，传统使用的“海事案件”一词的外延和内涵随之发生变化。依据《规定》及《关于海事法院受理案件范围的规定》，海事案件不仅包括传统的海事海商类民商纠纷，也包括海事行政类纠纷。《规定》第3条重在解决传统的海事海商类民事纠纷的管辖权异议，对于海事行政案件的管辖问题应适用第2条规定。

　　《规定》第3条第1款系关于海事法院上诉审高院内设庭室审理管辖权异议裁定上诉案件职能分工的规定。海事司法实践中，当事人不服海事法院一审判决的上诉案件由上诉审高院负责海事海商案件的审判庭审理，但当事人不服海事法院作出的管辖权异议裁定提起上诉的案件由上诉审高院哪个庭室审理，各院做法并不一致。有的由立案庭负责，有的则由负责海事审判的审判庭审理，由此导致裁判尺度不尽一致。鉴于海事程序性案件亦具有专业性强的特点，2000年最高人民法院进行机构改革时，在内设部门职能分工的规定中，明确海事实体性案件和程序性案件均由负责涉外商事和海事海商审判的民四庭进行审理。为此，《规定》以此司法解释的形式将海事海商纠纷管辖权异议案件审理的职能分工统一到最高人民法院的做法上来。

　　《规定》第3条第2款系关于人民法院可依职权审理发生效力的管辖权异议裁定的规定。2012年修订的民事诉讼法第二百条删除了2007年民事诉讼法第一百七十九条关于“违反法律规定，管辖错误”的规定，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第381条进一步规定，当事人认为发生法律效力的不予受理和驳回起诉的裁定错误的，可以申请再审，据此明确排除了当事人因管辖权异议裁定错误申请再审的权利。但在海事司法实践中，如果对于错误的管辖权异议裁定一律不予纠正，则不利于海事案件专门管辖制度的落实。随着立案登记制的全面实施，诉至法院的案件数量明显上升，因地方法院立案庭对海事法院受案范围及海事诉讼特别程序缺乏相应的了解，错误裁定地方法院受理海事案件的情形时有发生。

　　此外，也不乏个别当事人故意采取变更案由、人为制造管辖连接点等手段规避海事法院专门管辖的情形。由于海事案件审理所涉及的实体法和程序法均不同于一般民事案件，如由地方法院适用普通民事诉讼程序并依据一般实体法律规定审理海事案件，必将出现适用法律错误、当事人合法权益难以依法保护的情形，由此损害人民法院的司法权威。依照民事诉讼法的规定，除因当事人的再审申请符合法律规定的情形可以启动再审程序外，对确有错误的判决、裁定，人民法院可以依照职权主动审查，依法启动再审程序，这是法律赋予人民法院自身监督的职权。为保证海事诉讼特别程序法关于海事诉讼专门管辖制度的实施，《规定》明确规定，人民法院可按照民事诉讼法第一百九十八条规定，依职权启动再审程序，对违反海事案件专门管辖的管辖权异议裁定予以纠正。

来源：《人民司法（应用）》2016年10期

（作者：张勇健  王淑梅  傅晓强）