一、审查原告主体资格

 新行政诉讼法与旧法相比，在原告主体资格方面有一项重大变化，即增加了“与行政行为有利害关系的人”这一规定。但这条新规定其实并不新，只不过是把《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《旧行讼法解释》）第 12 条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，提升到新行政诉讼法的法条上来而已。

那么，如何理解“与行政行为有利害关系的人”呢？关于这个问题，归根到底就是两个字---影响。即行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了影响或影响的危险，这种影响或影响的危险是实际的、确定的或必然的，不能仅仅是虚幻的、可能的或不确实的，这种影响或危险与具体行政行为的实施必须有法律上的因果关系。

二、审查被告主体资格

海事行政机关接到了法院送达的行政诉状，证明法院已经把你视为诉状所列的被告了。但如果原告错列了被告，法院是允许变更的。原告错列了被告且不同意变更的，法院可根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《新行讼法解释》）第三条第（三）项的规定，裁定驳回起诉。

对被告主体资格的审查，其实就是看原告有没有错告。错告或告错的情况主要有以下几种。第一种，完全没关系。这种情况比较少，发生的原因往往是因为行政相对人的误认；第二种，被诉的对象为行政机关的派出机构或其他下属单位，这种情况有一定比例；第三种，经过复议的行政行为。根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，原行政机关和复议机关为共同被告。复议机关改变原行政行为的，复议机关为被告；第四种，行政机关委托的组织作出的行政行为。行政机关委托的组织作出的行政行为，应将委托的行政机关列为被告；第五种，被撤销或职能变更的行政机关作出的行政行为。行政机关被撤销或职能变更的情况下，由继续行使其职权的行政机关为被告。

如果行政机关在遇到了将其所属的派出机构、内设机构或受行政机关委托的组织列为被告的诉讼，应当怎样去做呢？采取不理睬的方式是不合适的，最终也不太可能躲得过去。因为，虽然原告本次起诉的主体错了，但他仍然可以通过变更被告的方式来完善诉讼程序，所以，积极应诉方为良策。关于行政诉讼积极应诉的问题，贵州省主管法制工作的副省长陈鸣明带了个好头。他在不久前开庭审理的农民丁加强行政起诉贵州省政府一案中亲自出庭应诉，引起广大人们的普遍称赞。副省长应诉现象所反应的正是行政机关对行政诉讼的态度转变，从大的来说，是以法治国，从小的来说，是领导重视。所以说，克服怯战心理，利用倒逼机制来完善自身单位的法制建设，同时树立单位尊重法治、俯身服务的形象，坏事也能变成好事。

三、审查被诉的行为是否可诉

被诉行为是否可诉的问题直接关系了行政诉讼的胜败，对属于不可诉的行为，法院会直接驳回其诉讼请求。关于这个问题，一个最大的争议莫过于海事行政机关作出的水上交通事故结论书的可诉性。在这场旷日持久的争论中，当前情形下仿佛是不可诉的观点成为了一种通说。但随着新行讼法的实施，这种情况可能会发生改变。

不可诉观点认为：海事主管机关作出水上事故责任认定行为不属于具体行政行为。首先，从事故责任调查结论书的性质看，海事主管机关对水上交通事故责任的认定并未直接确定当事人的权利义务，当事人可以将该调查结论书作为证明其在本次事故中的责任的大小的证据，最终由法院作出是否采信的裁判，如果法院不采信，对当事人无影响。其次，具体行政行为是行政机关实施具有法律效力并能直接产生法律效果的行为，且必须包含明确的权利义务和强制力。而水上交通事故责任认定实质上不具强制执行力。第三，水上交通事故责任认定行为不属于上述规定的具体行政行为中的任意一种。它既不是行政处罚或者强制措施，也不是行政不作为，更没有侵犯当事人人身权、财产权，不属于法定的可提起行政诉讼的行政行为。

 道路交通事故认定行为已有明确为不可诉行政行为。最高人民法院与公安部1992年联合下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发（1992）39号）（以下简称法发39号）明确规定将交通事故责任认定行为排除在行政复议、行政诉讼受案范围之外，法发39号第4条明确规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理”。2005年1月5日全国人大常委会法工委( 法工办复字[2005]1号) 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》规定，“根据道路交通安全法第七十三条的规定, 公安机关交通管理部门制作的交通事故责任认定书, 作为处理交通事故关键的证据使用。因此, 交通事故责任认定行为不属于具体行政行为, 不能向人民法院提起行政诉讼。”参考道路交通事故，水上交通事故责任认定行为亦应不属于具体行政行为，也不能向人民法院提起行政诉讼。

可诉观点认为：从当前《行政诉讼法》的规定来看，水上交通事故认定行为属于法院受理行政诉讼的范围。一方面，从授权性的规定来看，行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：“……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”。由此可以看出，法条的表述为“认为”，这个是一个主观的概念，换句话说就是，只要我觉得你行政机关侵犯了我的权利，我就是可以起诉的。另一方面，从禁止性的规定来看，对水上交通事故认定提出行政诉讼，不属于《行政诉讼法》第十三条规定的禁止诉讼的情况，这些包括国防、外交、立法、内部行政行为和终局行政行为。

 水上交通事故责任认定划分了肇事各方的应负事故责任，如果责任划分不正确，直接涉及当事人应承担的赔偿多少，又不可通过行政诉讼监督，判令该机关重新做出责任认定，就必然侵犯了受害者的财产权。因此，只要该行政行为侵害了当事人的合法权益，当事人就享有诉权，人民法院就应当受理。笔者的观点倾向于可诉。理由如下：

1、现行的海事事故认定书的审查机制存在缺陷，难以实现当事人权益保障的期待

当前，当事人对水上事故认定书有异议的，仅能在一定条件下向上一级海事机关申请重新调查或认定，未明确规定当事人提起行政复议、行政诉讼的权利。这有点类似于道路交通事故中的复核程序，都是内部监督而非第三方中立机构的审查，也就是俗话所说的“老子审儿子”。虽说不能以偏盖全否定所有的复核复查程序，但当事人有权提出质疑，这种程序设计也必然导致人们的合理怀疑。事实上，通过重新认定程序做到真正改变原事故认定书内容的也鲜少有之。还有一个期间的问题，15天的时间是否太短？新证据可能对事故原因和结论产生实质性影响的标准谁来判定？这对当事人权利的一种极大的限制。再加上船民们普遍法律知识欠缺，如此，不健全的权利救济渠道，缺乏有效的监督制约机制，将无法实现对行政权的有效监督，进而影响行政公信力的建立。

实践中，虽说法院对事故认定书有最终采信的权力，但这一程序形同虚设、毫无意义。最高法院民四庭与中国海事局于2006年联合出台的《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》中，明确规定了“海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，除非有充分事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见。”从实践上来看，鲜有海事法院推翻海事局的认定结论，理由就是《证据规则》第七十七条第(一)项“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”这个规定，法官们认为水上事故认定书显然属于国家机关依职权制作的公文书证。对于这一点，笔者是持反对意见的。刚才说到的《证据规则》的这一证明力大小的规定，只适用于书证，而水上事故认定结论书在证据性质上接近于鉴定结论又不完成等同，但一定不属于书证的范畴，因此没有大过其他书证的证明力。但让人遗憾的是，这一观点并未得到普遍认同，同时也可以反证一点，一个连海事法院都难以推翻的责任认定，如何说成是对当事人不产生实际影响？这种说辞怕难以说服行政相对人。

2、新的行政诉讼法司法解释为法院受理水上交通事故认定创造了条件

新行政诉讼法确立的是“行政行为”的概念，而不表述为“具体行政行为”，将行政行为定义为广义范畴以适应人民法院受案范围扩展的要求。同时，将行政主体实施的所有公法行为都纳入司法监督范围，也是推行法治、实践法治的必然要求，是坚持以人为本、构建和谐社会的应有之义。

新行诉法解释于2015年5月1日实施，变动较大。其中第一条即是立案登记制度的体现，表现为只要符合形式要求的都要立案，变立案前审查为立案后审查。如果在立案后发现存在第三条所规定的情形，裁定驳回起诉。值得注意的是，第三条第一款第（八）项明确规定了“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”要裁定驳回起诉。这一规定将行政相对人对于行政机关作出的对其不产生实际影响或产生实际影响不明显的行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，“明显实际影响”标准由此成为我国法院今后在行政诉讼案件中判断行政机关作出的行为是否可诉的标准之一。换句话说，如果是对合法权益明显产生实际影响的行政行为，又不属于法律明令禁止诉讼的国防、外交、立法等行为，那就是可诉的。从上述“明显实际影响”标准来分析，海事局作出事故责任认定，决定了事故事实中当事人的法律责任分担。水上交通责任认定书对于当事人而言，一经作出，将直接关系到当事人是否承担民事赔偿责任、是否应被行政处罚、是否构成犯罪的一系列问题。就拿刑事责任来说，我国《刑法》第 133 条中明确规定，构成交通肇事罪的，应承担相应的刑事责任。本罪的定罪和处罚情节大多以行为人在相应的交通事故中“负事故全部或者主要责任、同等责任”为前提条件。所以说，海事部门作出的事故责任结论，必然会对当事人的权利和义务产生明显的实际影响。

3、从道路交通事故认定书的可诉性问题的反复来看，可诉是方向

关于交通事故责任认定书是否具有可诉性，在此之前几经反复。从1990年10月1日《行政诉讼法》实施到1992年12月1日最高人民法院、公安部联合下发《关于处理交通事故案件有关问题的通知》(以下简称《通知》)之前，为可诉阶段；从《通知》下发到2000年3月10日《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)实施之前为不可诉阶段。《通知》第四条明确规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定……不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”从《解释》下发到2004年5月“新交法”实施之前为可诉阶段。《解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”许多法院据此规定又开始受理此类案件。最高人民法院为了指导此类案件的审理，还在《最高人民法院公报》上刊登了“李治芳不服交通事故责任重新认定决定案”和“罗伦富不服交通事故责任认定案”。至此，公安机关交通事故责任认定是否可诉的问题已经解决了。《道路交通安全法》第七十三条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。全国人大法制工作委员会办公室2005年1月5日又对湖南省人大常委会法规工作委员会作了答复：“根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼”。至此，交通事故认定这种行为又变成不可诉了。现在，新的行政诉讼法及其新司法解释又出台了，对此类案件的行政管辖权是否又回了法院的手里，可能需要实践上的努力，也可能存在另一番的博弈。但从长远的发展来看，纳入司法监督应当是方向和正途。

四、审查是否属于海事法院受案范围

根据2016年3月1日施行的《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》，第五条“海事行政案件”（第79至85条）列举了海事法院受理的行政案件的范围。其中包括：

1、因不服海事行政机关作出的涉及海上、通海可航水域或者港口内的船舶、货物、设备设施、海运集装箱等财产的行政行为而提起的行政诉讼案件； 2、因不服海事行政机关作出的涉及海上、通海可航水域运输经营及相关辅助性经营、货运代理、船员适任与上船服务等方面资质资格与合法性事项的行政行为而提起的行政诉讼案件； 

3、因不服海事行政机关作出的涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动的行政行为而提起的行政诉讼案件； 

4、海事行政机关拒绝履行行政管理职责或者不予答复而提起的行政诉讼案件；

5、以海事行政机关及其工作人员作出行政行为或者行使相关行政管理职权损害合法权益为由，请求有关行政机关承担国家赔偿责任的案件； 

6、以有关海事行政机关及其工作人员作出行政行为或者行使相关行政管理职权影响合法权益为由，请求有关行政机关承担国家补偿责任的案件； 

五、审查是否属于受诉法院的管辖

在审查确定了具体行政行为可诉和属于海事法院管辖的前提下，就会产生由哪个海事法院管辖的问题。目前，全国有十家海事法院，九家海事法院沿中国海岸线排列分局，只有武汉海事法院身处内陆，管辖长江干线及其支流。关于管辖的范围，网上都可以查询，在此不再赘述。从基本上来讲，以在长江干线及其支流水域作出的具体行政行为为对象的海事行政诉讼，都属武汉海事法院管辖。如果经审查认为不属于该海事法院管辖的情形，可在提交答辩状期间提出管辖权异议，由法院作出裁定。对管辖权异议裁定不服的，可上诉至海事法院所在的地高级人民法院。

六、审查起诉期限

1、一般起诉期限的审查

新行政诉讼法将起诉期限从原来“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，改为“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。新法规定更加有利于保护相对人诉权，对行政机关在5月1日前作出的行政行为，当事人在5月1日后提起诉讼，按照旧行政诉讼法及其司法解释的规定尚未超过起诉期限的，应当适用新行政诉讼法及其司法解释六个月起诉期限的规定。

2、二年起诉期限的审查。

《旧行讼法解释》规定了二年的最长起诉期限，是针对行政机关作出具体行政行为时，未告知相对人诉权或者起诉期限的情况，因为未告知，所以要给别人延长起诉的时间，这个时间也不是无限期的，即从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。但新的行政诉讼法和《新行讼法解释》对这个二年期限的问题未予涉及。这也就产生了“起诉期限最长不得超过二年”的规定是否继续适用的问题。

大多数的人意见认为应当继续适用，理由主要是出于对行政机关告知义务的规范。告知程序不仅是行政执法的一个重要程序，对司法机关也是一样。我们在看香港电视的时候时常会听到警察在抓人的时候都会背上一段“你现在可以不说话，但你说的话将作为呈堂证供……”这样话，这个叫“米兰达警告”或“米兰达告诫”，实质上是一个告知程序。对行政机关应当告知诉权或者起诉期限而未告知的，不能一律适用六个月起诉期限，而是要适用最长的两年起诉期限。

3、不作为起诉期限的审查

关于行政不作为的起诉期限，要分为两种情况：

第一种是对于依职权作为而不作为的案件。也就是行政机关应当主动发现侵权情况并采取相应的措施而没有去做，导致行政相关人的合法权益受到不法侵害。在种情形，行政相关人可以随时提起诉讼，没有期限的限制。

第二种是依申请应当作为而不作为的案件。是指行政主体根据行政相对人的申请应当在法定期限内作出回应而没有回应的行为。对于此类情形，根据《行政诉讼法》第四十七条，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。这个界满两个月的期限是不作为起诉是个权利起点，《新行讼法解释》第四条还规定了一个权利终点，即对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。超过六个月，起诉权利消灭。

需要说明的是，公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，不受“行政机关履行法定职责期限届满”的限制，当事人可以随时起诉。

4、最长起诉期限的审查

根据《中华人民共和国行政诉讼法》　第四十六条第二款，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

值得注意的是，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。

七、审查诉讼请求

诉讼请求是原告提出的希望通过诉讼要解决的问题或想到达到的目的，所以诉讼请求必须明确具体，这个是法律的强制性规定。诉讼请求不具体的，会面临法院驳回起诉的风险。一般情况下，在当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。