武汉海事法院管辖四川省宜宾市合江门至安徽省和江苏省交界处的长江主干线及相应的与海相通的可航长江支流水域，贯穿四川、重庆、湖北、江西、湖南、安徽六省市，管辖连接长江支流与海相通的可航水域岷江、沱江、嘉陵江、乌江、湘江、汉江、赣江和洞庭湖、鄱阳湖两大湖区等，辐射长江经济带。武汉海事法院全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻领会习近平生态文明思想和习近平法治思想，准确把握习近平总书记视察湖北重要讲话精神的核心要义和精神实质，力争为湖北“建成支点，走在前列，谱写新篇”提供优质司法服务与保障，笔者带队于2019年12月至2021年12月前往湖北多地市对有关大型湖泊和生物多样性保护进行调研，形成本报告。

一、有关沿长江大型湖泊概况

洪湖位于湖北省南部洪湖市、监利市之间，是中国第七、湖北省第一大淡水湖。湖区主体在洪湖市，小部分在监利县，2018年面积348.33平方公里（洪湖市政府数据）。洪湖被联合国列入《国际重要湿地名录》，是淡水鱼生长生活的王国和天堂，是湿地水鸟栖息觅食过冬的理想场所，每年越冬水鸟达数十万只，被誉为“华中地区湿地资源的基因库”。

梁子湖位于鄂州市西南部，地跨鄂州市和武汉市江夏区。水面面积271平方千米，仅次于洪湖，为湖北省第二大湖泊。梁子湖鱼类资源丰富，是武昌鱼湖北圆吻鲴的原产地和标本模式产地，全国珍稀濒危水生野生动、植物的重要保存地，被专家称为“化石型湖泊”和“物种基因库”。

长湖地跨荆州、荆门、潜江三个市，湖东西长29千米，南北最大宽度18千米，湖面面积131平方千米，盛产鱼虾、菱藕等水产品，是各种水禽的天然栖息地。长湖是四湖流域（长湖、三湖、白露湖、洪湖）仅存的两个较大湖泊（长湖、洪湖）中的一个。

斧头湖跨武汉市江夏区和咸宁市咸安区、嘉鱼县。最大湖长18.1千米，最大湖宽13.3千米，水面面积126平方千米。是武昌鱼、青虾、中华鳖、圆吻鲴等鱼类的重要保护基地。

龙感湖位于黄冈市黄梅县东南部，南近长江，与江西省九江市隔江斜相对，东南角与安徽省宿松县接壤。龙感湖是湖北省第五大湖泊，也是亚洲最重要的候鸟越冬地，国家一、二级保护动物重要中转站和冬栖地。

二、沿长江大型湖泊与生物多样性保护成果显著[1]

通过对湖北多地市进行调研，洪湖、梁子湖、长湖、斧头湖、龙感湖等地湖泊与生物多样性保护成果显著，主要体现在以下几个方面。

（一）重视综合整治，落实禁渔禁捕

湖北多地市通过开展综合整治，落实长江十年禁渔。例如，洪湖国家级自然保护区管理局开展清船、清网整治行动，全面清理收缴无标识船舶，清理销毁违法违规渔具，走访教育渔民，督促主动上缴捕捞渔具渔网，与地方政府、执法部门开展联合执法。荆州市长湖生态管理局联合荆州、荆门、潜江沿湖公安、农业、属地镇村开展全面禁捕联合执法，配合地方政府做好船只上岸、封存和处置等。长湖率先在荆州市所辖湖泊完成973艘渔船拆解工作并进行了补偿，配合地方政府做好了各类船只上岸、封存和处置等工作。制定了长湖捕捞权证回收补偿方案。全面禁捕以来，联合相关执法部门、及属地区镇村开展联合执法。通过日常巡查、摸排线索、布设暗哨，严厉打击各种破坏渔业资源的违法行为。共办理了26起渔业违法捕捞案件，行政处罚22人，批评教育148人次，共罚款40385元，取缔并销毁“三无”船只140余艘，收缴网具3000多条，地笼子200多个，没收背负式电捕鱼具7套，有效打击了湖区非法捕捞行为。对违规垂钓者进行批评教育达500多人次，收缴违规钓具53根。龙感湖保护区管理局配合地方政府和黄梅县相关部门，牵头组织黄梅县公安局、农业农村局、环保局、水利局、广播电视台等单位联合执法，驱离钓鱼、捕捞、水中作业者累计5000余人次，并收缴大量捕捞工具。咸宁市长江流域禁捕工作领导小组加强渔政执法力量建设，加大执法装备建设力度，实施全市禁捕水域视频监控网络建设项目，完善禁捕联合执法机制。

（二）重视地方立法，坚持依法行政

立法是社会主义法治建设的首要环节，是全面依法治国的起点，湖北对湖泊与生物多样性保护做到了立法先行，2012年10月1日起施行的《湖北省湖泊保护条例》、规定了重要湖泊可根据其功能和实际需要，另行制定地方性法规或者政府规章，以加强保护。2018年3月30日，湖北省人大常委会批准武汉市人大常委会修改《武汉市湖泊保护条例》，对破坏湖泊环境的行为加重了处罚力度。荆州市制定《荆州市长湖保护条例》《荆州市长湖保护条例实施工作方案》，荆州市长湖生态管理局积极落实《条例》有关要求，加强与生态环境、自然资源、农业农村、港航海事、文化旅游等市直部门及沿湖区、镇沟通对接，形成地方政府及各部门齐抓共管的格局。咸宁市制定《咸宁市联合执法行动方案》，开展为期一年联合执法行动，农业农村局、公安局、市场监督管理局联合印发《长江流域禁捕“百日攻坚战”西凉湖联合执法行动方案》，相关执法部门开展全链条打击。

（三）重视生态修复，加强增资放流

荆州市文旅区2018年对长湖湿地进行生态修复，共投入资金近30多亿元，获得联合国2018年至2035年可持续发展经典案例。斧头湖积极争取国家和省有关项目资金、对该湖泊南岸堤坡湿地进行植草种树等生态修复，至2021年11月共投入资金近一亿元。长湖生态管理局联合荆州、荆门、潜江沿湖公安、农业、属地镇村开展全面禁捕联合执法地同时，坚持开展增殖放流，2020年投放鲌鱼、白鲢、花鲢等鱼苗2000万尾，至2011年以来，连续10年开展增殖放流，共投放各种鱼苗3.4亿尾。在做好水生资源保护的同时，会同市观鸟协会及爱鸟人士加大了对长湖珍稀鸟类及栖息地的保护，共同努力再现长湖一年四季群鸟飞翔的景观。龙感湖投入500多万元，租赁1400亩面积作为湿地生态修复基地，已编制生态修复规划，正在通过争资立项，分期建设，逐步打造成保护区的特色亮点。在“世界湿地日”、“爱鸟周”等重要节点，结合禁捕退捕、候鸟保护等工作开展多形式的宣传活动，在高速路口等主要交通要道、特殊醒目位置设置界标和警示标识牌70多个，在电视台播放滚动字幕和湿地保护公告10天，宣传湿地保护的重要意义及相关法律法规。

（四）重视发挥专家作用，有效提升水质

通过调研发现，湖北各地市科学施治，重视专家、社会资源参与湖泊保护。例如，荆州市长湖生态管理局落实河湖长制和联络员制度，及时通报环保部门及河湖各级河长进行整治，与荆门市联合开展黑臭水体整治，会同相关单位治理蓝藻，长湖水质已由整体V类逐步改善为IV类，局部达Ⅲ类。龙感湖保护区管理局加强巡护管理，及时向有关部门了解龙感湖水质监测数据，多次邀请省、市有关专家实地调研、会诊，制定水葫芦和水质提升治理方案，严格控制涉保护区企业项目审批，组织专班全面清查污染源，制止违规投放化肥、农药减少农业面源污染，龙感湖水质由过去的劣Ⅴ类提升为Ⅲ类。

三、工作中存在的问题

湖北各地市对湖泊、生物多样性保护取得初步成效，为持续推进长江经济带科学、有序、高质量发展提供了重要保障，但也存在着一些问题和不足。

（一）省级、地市县科学立法尚需加强

《湖北省湖泊保护条例》虽出台较早，但缺乏实施细则指导，需要进一步健全完善。跨省级行政区域的湖泊立法保护缺失缺位，不利于长江经济带湖泊一体化保护。《湖北省湖泊保护条例》省级层面已经赋权，但地市层面的地方湖泊流域立法积极性、主动性还不够。

（二）流域环境治理体制亟待完善

各地区针对湖泊、生物多样性保护制定了相应的办法、方案，各项重点整治工程取得良好效果，但因涉及部门单位过多，体制机制改革未全面到位，形成合力不够，跨区域综合协调和治理机制尚处于起步阶段，地区之间合作和交流有待进一步加强。例如，监利、岳阳两地渔政部门对交界水域打击非法捕捞工作的开展情况以及现时期存在的困难就曾讨论协商，并形成了会议纪要，但并未进一步上升成为地方性法规并推广。

（三）水质进提升难度大，行政执法难度大

湖泊上游工业企业产生的工业污染，入湖河渠沿线种、养殖产生农业面源污染源，导致下游湖泊水质难以进一步提升。在各部门联合执法严厉打击下，目前绝大多数渔民放弃了“靠湖吃湖”的思想，随着禁捕后渔业资源的恢复，受利益驱使，不排除少数偷捕者铤而走险、以身试法，全面禁渔具有长期性和艰巨性。各类湖泊管辖水域面广、线长、点多，行政执法队伍力量不足、执法车船装备落后、监测体系不完善及水上执法难、取证难等问题突显。

（四）执法依据与司法集中管辖有待进一步明晰、统一

中央、湖北省、不同保护区对于禁渔的规定不尽相同，对于休闲垂钓、禁捕网、笼等认定缺乏统一标准，基层执法、司法人员在适用法律的时候经常会面临各种适用标准的困惑，过宽或者过严均存在问题。各类湖泊保护区层级不同，行政管理机关归口不同，与司法机关缺乏相互交流取长补短的机会。

四、有关问题解决路径

针对调研中发现的问题和不足，笔者认真思考，有以下建议。

（一）推进保护立法和配套制度建设

推进针对湖泊、生物多样性保护的立法，出台条例实施细则，开创相关工作的新局面。云南省人大常委会2018年9月21日通过《云南省生物多样性保护条例》系全国第一部生物多样性保护的地方性法规，开创了我国生物多样性保护立法的先河。上海市人大常委会2020年5月14日通过《上海市中华鲟保护管理条例》，这是国内首部保护中华鲟地方法规。湖北省对于湖泊、江豚等珍贵水生动植物应进一步加强跨省、市地方立法和各项配套制度建设，深入推进湖泊与生物多样性保护。

（二）建立健全流域环境治理体制机制

创新建立跨湖北省，以及湖北省内市、县间高效合作机制，创新建立一体化系统生态环境修复机制，推进湖泊流域地质生态环境调查机制、分阶段编制实施湖泊流域治理规划。建议湖北推动跨省以及省内跨区域水环境联防联控机制，共同划定全流域生态保护红线，联合开展治理修复工作。组建统一的全流域生态环境监测网络，加强沟通协调，完善联合执法机制，逐步形成合力。统一规范管理措施，统一执法尺度，加大执法保障力度，加大对违法、犯罪行为惩治与打击力度。完善生态补偿政策，健全湖泊、湿地、水库水质考核和奖惩机制。可参考借鉴国内外相关成功做法与经验，例如，为加强联邦部门及密西西比河流域各州间的协调合作，美国环保局牵头建立跨州协调机制，为解决密西西比河水质问题取得良好效果。

（三）积极创新监督实施机制和行政执法手段

压实地方党委政府主体责任，完善绿色发展考评体系，继续强化环保督查、追责问责。科学设计公众参与湖泊与生物多样性保护路径，建立广泛的公众参与和监督机制。进一步完善环境信息公开制度，开展行之有效的环境教育，广泛提升群众环保意识。积极推动环保公益组织规范健康发展，重点鼓励和推动公众参与环保事业。构建政府主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的全流域生态环境治理体系。建立高效完善的科技创新监测预警系统，努力推进基层环保执法队伍能力建设，创新行政执法手段，推广国际的先进经验做法，提高执法监督质效。例如，日本濑户内海治理成立了濑户内海环境保护协会，由濑户内海的13个府县和5个市的渔业联合会、卫生自治团体、府县市联合会等民间团体组成，依法治海，经过近30年的时间把濑户内海还原成基本清洁海域。

（四）完善行政执法与司法的有效衔接

加强行政执法部门与司法机关的联系和协调，进一步规范行政行为，统一违法行为认定标准，加大环保非诉行政执行力度。借鉴监利、岳阳行政机关联动的成功范例，在全省范围内统一由有关部门牵头制定水环境的刑事、民事、行政三类案件的行政执法和司法衔接的机制。共同规范和推动环境行政、民事公益诉讼制度的构建和完善，探索司法机关对水环境资源案件三审合一集中管辖试点等。

注释

[1] 本部分数据来源于洪湖国家级自然保护区管理局、荆州市长湖生态管理局、龙感湖保护区管理局、咸宁市长江禁捕退捕领导小组办公室

供稿：环资庭

编辑：罗美馨